專家解讀 | 賴曉明：充分發(fā)揮市場機制作用，為加快打造更加有效、更有活力、更具國際影響力的碳市場保駕護航
上海環(huán)境能源交易所董事長 賴曉明
近日，國務院公布的《碳排放權交易管理暫行條例》（以下簡稱《條例》），首次以行政法規(guī)的形式明確了碳排放權市場交易制度，是指導我國碳市場運行管理的法律依據(jù)，在碳市場發(fā)展方面具有里程碑意義，為充分發(fā)揮碳排放權交易市場化機制的作用，進一步構建科學、規(guī)范、有序的碳排放權交易體系，不斷拓展碳市場的廣度和深度，加快打造更加有效、更有活力、更具國際影響力的碳市場提供了法治保障。
一、出臺的背景和重要意義
碳排放權交易是利用市場機制控制和減少溫室氣體排放，推動經(jīng)濟社會發(fā)展綠色化、低碳化發(fā)展的重大制度創(chuàng)新，也是實現(xiàn)碳達峰碳中和目標的重要政策工具。黨中央、國務院高度重視碳市場建設工作。全國碳排放權交易市場已于2021年7月16日上線交易，目前總體運行平穩(wěn)有序。司法部、生態(tài)環(huán)境部積極開展立法工作，在結合全國碳市場運行實踐、總結地方碳市場建設經(jīng)驗、借鑒國外立法情況的基礎上，推動《條例》出臺。
一是落實黨中央、國務院決策部署，為碳排放權交易相關活動夯實法律基礎。《條例》貫徹落實黨中央、國務院決策部署，是對黨的二十大報告關于“健全碳排放權市場交易制度”、《中共中央 國務院關于全面推進美麗中國建設的意見》關于“建成更加有效、更有活力、更具國際影響力的碳市場”精神的具體貫徹落實。《條例》的出臺，為碳排放權交易相關活動提供法律基礎，為進一步健全市場交易制度、保障交易主體權益、規(guī)范交易市場行為提供制度準繩。
二是適應市場發(fā)展形勢，契合統(tǒng)一大市場的建設思路，促進碳市場活躍開放。《條例》統(tǒng)籌整體與局部、國內(nèi)與國際，準確把握了國內(nèi)外應對氣候變化形勢以及我國溫室氣體排放控制與經(jīng)濟社會發(fā)展實際。《條例》充分體現(xiàn)了全國碳市場作為控制和減少溫室氣體排放政策工具的定位，反映了我國碳排放的特點和管控要求，契合統(tǒng)一大市場的建設思路，也為全國碳市場后續(xù)進一步擴大覆蓋范圍，豐富交易主體、交易產(chǎn)品和交易方式等提供了法律依據(jù)。
三是強化市場主體責任，全面加強碳排放權交易活動風險監(jiān)管力度，維護碳市場健康發(fā)展。《條例》強化政府、企業(yè)、注冊登記機構和交易機構、技術服務機構等各方主體責任，全面加強了對碳排放權交易主體、交易活動及碳市場風險的監(jiān)管力度，充分發(fā)揮有效市場和有為政府的作用。同時，《條例》的出臺，也對企業(yè)構建碳排放管理體系，更好發(fā)揮市場機制、市場主體和機構的力量起到重要促進作用，促進全社會形成綠色低碳共識，推動全國碳市場行穩(wěn)致遠。
二、市場交易相關規(guī)定重點解讀
（一）明確了交易核心要素，在堅持碳市場作為控制和減少溫室氣體排放政策工具總體定位的基礎上逐步提升市場活力。
一是界定了碳市場交易產(chǎn)品的現(xiàn)貨屬性。《條例》第六條規(guī)定，碳排放權交易的產(chǎn)品包括碳排放配額和經(jīng)國務院批準的其他現(xiàn)貨交易產(chǎn)品。我國碳市場尚處在發(fā)展初期，交易產(chǎn)品以配額現(xiàn)貨為主，配額由生態(tài)環(huán)境主管部門向重點排放單位進行發(fā)放，重點排放單位獲得配額后即可通過全國碳排放權交易系統(tǒng)進行買賣交易。未來，結合碳排放管理有關要求，其他圍繞碳排放權的現(xiàn)貨交易產(chǎn)品經(jīng)國務院批準后納入到全國碳市場進行集中統(tǒng)一交易。
二是明確了交易主體包括重點排放單位及其他主體。《條例》明確，重點排放單位以及符合國家有關規(guī)定的其他主體可以參與碳排放權交易。重點排放單位確定條件由生態(tài)環(huán)境部會同國務院有關部門制定，省級生態(tài)環(huán)境主管部門會同同級有關部門制定名錄。重點排放單位是碳排放的主要管控對象，承擔清繳履約責任。此外，為保障市場公平，《條例》特別明確生態(tài)環(huán)境主管部門、其他對碳排放權交易及相關活動負有監(jiān)督管理職責的部門、注冊登記機構、交易機構、技術服務機構的工作人員（以下簡稱禁業(yè)限制人員）均不得參與碳排放權交易。
三是確立了以協(xié)議轉讓和單向競價為主的交易方式。按照《條例》規(guī)定，全國碳排放權交易機構負責組織開展碳排放權集中統(tǒng)一交易，即所有交易活動均應當由交易機構場內(nèi)組織，并通過全國碳排放權交易系統(tǒng)進行。同時，《條例》第十五條明確，碳排放權交易可以采取協(xié)議轉讓、單向競價或者符合國家有關規(guī)定的其他現(xiàn)貨交易方式。其中，協(xié)議轉讓是指交易雙方協(xié)商達成一致意見并確認成交的交易方式。單向競價是一方提出買賣申請，多個對手方按照規(guī)定報價并成交的交易方式。《條例》確立的現(xiàn)貨交易方式，既符合現(xiàn)階段碳市場相關主體的交易習慣和交易需求，也是適應碳現(xiàn)貨市場特點的重要選擇。
（二）豐富了市場交易機制，通過有償分配、市場調節(jié)等制度提高政策彈性。
一是在免費分配的基礎上引入了有償分配。《條例》明確了全國碳市場配額分配思路和方向，配額實行免費分配，并根據(jù)國家有關要求逐步推行免費分配和有償分配相結合的方式。一方面，以免費分配為主是全國碳市場的核心分配思路。另一方面，全國碳市場未來將逐步引入有償分配。有償分配機制的引入可以進一步增強企業(yè)“排碳有成本、減碳有收益”的低碳發(fā)展意識，通過有償分配形成的一級市場可以提供最基本的流動性和履約保障，同時一級市場的價格也可以對二級市場形成參考和聯(lián)動，進一步發(fā)揮碳定價功能。
二是為建立市場調節(jié)機制提供了政策基礎。《條例》第九條提出，將市場調節(jié)需要作為考慮因素之一納入配額分配方案制定過程。國內(nèi)外碳市場常規(guī)的調節(jié)機制一般通過制定某些觸發(fā)條件，對市場中的配額供需或者價格進行調節(jié)，例如公開市場操作（拍賣、回購等）、調節(jié)減排量抵銷使用要求等。全國碳市場啟動上線交易以來，市場總體運行平穩(wěn)有序，碳價水平基本反映了我國的減排成本。
（三）多方合理提升碳市場交易監(jiān)管效能，全面加強碳排放權交易活動風險防范和管理。
一是明確了監(jiān)督管理體制。規(guī)定國務院生態(tài)環(huán)境主管部門負責全國碳排放權交易及相關活動的監(jiān)督管理工作，國務院有關部門按職責分工負責有關監(jiān)督管理工作。國務院生態(tài)環(huán)境主管部門建立全國碳排放權交易市場管理平臺，加強對碳排放權交易及相關活動的全過程監(jiān)管，并與有關部門實現(xiàn)信息共享。全國碳排放權注冊登記機構負責碳排放權交易產(chǎn)品的登記，提供交易結算等服務，全國碳排放權交易機構負責組織開展碳排放權集中統(tǒng)一交易，兩機構應當建立風險防控和信息披露制度。
二是全面加強了對碳交易主體、碳交易活動及碳市場風險的監(jiān)管力度。《條例》將禁業(yè)限制人員參與交易、操縱市場、擾亂市場秩序等違法違規(guī)活動全面納入交易監(jiān)管。操縱市場和擾亂市場秩序的方式包括但不限于欺詐、惡意串通、散布虛假信息等。相關罰則體現(xiàn)了碳市場的嚴肅性，也對正常按照規(guī)定購入配額完成清繳的企業(yè)起到了保護作用。
三是貫徹落實統(tǒng)一大市場要求，明確不再新建地方碳市場。為協(xié)調全國碳市場和地方碳市場的關系，貫徹落實統(tǒng)一大市場要求，《條例》對未來地方碳市場發(fā)展方向進行了明確。《條例》施行前建立的地方碳市場應當參照《條例》相關規(guī)定健全完善相關管理制度，加強監(jiān)管。《條例》施行后不再新建地方碳市場。全國碳市場與目前正在運行的地方碳市場各自獨立運行。此外，為避免重復管理，已納入全國碳市場的重點排放單位不再參與相同溫室氣體種類和相同行業(yè)的地方碳市場交易。
三、總結
法治是市場的基石，發(fā)揮著固根本、穩(wěn)預期、利長遠的作用。作為我國碳市場的基礎性行政法規(guī)，《條例》公布標志著碳排放權交易這一市場化機制在我國應對氣候變化、推進碳達峰碳中和中的重要地位得到了法律確認，為下一步健全碳排放權市場交易制度提供了基礎保障，為拓展碳市場的廣度和深度、防控市場風險、保護市場主體權益等方面提供了法律依據(jù)，是我國碳排放權交易體系建設重要的里程碑。可以預見，隨著《條例》的正式實施，我國碳市場將迎來創(chuàng)新發(fā)展的巨大機遇，交易規(guī)則將更為完整清晰，交易主體將更為廣泛多元，交易產(chǎn)品將更為豐富多樣，交易方式將更為靈活便捷，風險控制將更為全面有效，信息披露將更為公開透明，市場運行將更有活力。
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司法部、生態(tài)環(huán)境部負責人就《碳排放權交易管理暫行條例》答記者問