專家解讀 | 代海軍：《煤礦安全生產條例》制定出臺的重要意義
應急管理部信息研究院法律研究所副所長 代海軍
法治是治國理政的基本方式，《煤礦安全生產條例》（以下簡稱《條例》）出臺是推進煤礦安全生產依法治理的重要體現，有助于確認和鞏固國家監察、地方監管、企業負責的體制機制，進一步完善煤礦安全生產法律法規體系，促進煤礦安全生產監管監察更好地融入國家治理體系，更好地釋放治理效能。
一、《條例》制定恰逢其時
《礦山安全法》制定年代久遠，《安全生產法》雖歷經多次修改，但作為一部調整全行業、各領域的綜合性法律，在煤礦安全生產領域直接適用一直面臨“不夠用”的尷尬。國務院分別于2000年和2005年出臺了《煤礦安全監察條例》和《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規定》，隨著煤礦安全生產改革發展，基于煤礦安全生產法律法規規范體系化的理性分析和從遏制重特大事故的現實考量出發，需要制定一部綜合性的行政法規，既適應新時代新要求，做好煤礦安全生產治理的頂層設計，又能對制約煤礦安全生產發展的諸多堵點、難點開出法治良方，真正在煤礦安全生產法律法規體系中發揮承上啟下的重要作用。鑒此，《條例》的出臺可謂恰逢其時。
二、鞏固和確立煤礦安全生產依法治理的基本框架
《條例》在充分吸收《煤礦安全監察條例》和《國務院關于預防煤礦生產安全事故的特別規定》等立法經驗的基礎上，著力構建以“國家監察、地方監管、企業負責”為基本框架的煤礦安全生產依法治理體系。“國家監察、地方監管、企業負責”，成為新時代煤礦安全生產法治化的基本表征。
《條例》在總則中明確規定，煤礦安全生產工作按照國家監察、地方監管、企業負責，強化和落實安全生產責任；在第二章至第四章，分別對煤礦企業的安全生產責任、煤礦安全生產監督管理、煤礦安全監察進行規定。之所以按照這樣的體例結構和順序進行制度安排，主要原因在于：
一方面，煤礦安全生產風險是煤礦企業生產經營過程中產生的，按照“誰制造風險，誰應對風險負責”的邏輯，煤礦企業理應對從業人員承擔起首要的安全保障義務，即我們通常所說的“企業主體責任”。另一方面，進一步發揮煤礦安全生產監管監察體制機制優勢，需要理順部門間職責關系，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化。中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2021－2025年）》提出，要形成邊界清晰、分工合理、權責一致、運行高效、法治保障的政府機構職能體系。這意味著，在每一個監管環節上都不應存在漏洞。我國煤礦安全生產目前采取的是分級屬地監管與垂直國家監察相結合的模式，即我們通常所謂的“國家監察”+“地方監管”。但是，在實際運行中，煤礦安全監察、監管的部分職責尚需進一步明確，協調機制和自身體系建設有待完善。因而，《條例》立法的一項重要任務，就是從權限和程序上厘清煤礦安全生產國家監察與地方監管的職責分工和工作銜接機制，推動形成煤礦安全生產監管監察工作的合力。
《條例》的一大亮點，就是在第四章對國家監察職能定位予以明確，確認和鞏固了國家礦山安全監察體制改革的成果，使得礦山安全監察機構履行煤礦安全監察職能更加理直氣壯。國家監察的核心內容可以概括為“督政查企”：所謂“督政”，即礦山安全監察機構對地方政府煤礦安全生產監管工作進行監督檢查；所謂“查企”，即礦山安全監察機構對煤礦企業貫徹執行安全生產法律法規情況進行監督檢查。與公共安全其他領域采取單軌制的監督相比，煤礦安全生產較早實施了雙重監督模式，即在地方監管部門對煤礦企業實施屬地監管之外，礦山安全監察機構依法對煤礦企業開展監督檢查。二者在形式上雖有重疊，但目的和側重點不同。“查企”是礦山安全監察機構履行國家監察職責的重要方式，旨在驗證地方監管部門的履職情況及其成效。
三、著力壓實煤礦企業安全生產主體責任
在“國家監察、地方監管、企業負責”的煤礦安全生產治理體系中，“企業負責”一直是痛點和難點。這意味著《條例》必須在頂層設計上拿出真招、實招，對煤礦企業責、權、利作出細致周密的制度安排。為此，《條例》通過構筑以責任制、風險管理、分類治理等為主干的制度體系，明確行為規范，加強制度供給，解決突出問題。
一是更加強調全員安全生產責任。責任制是安全生產的靈魂。圍繞建立并落實全員安全生產責任制，《條例》明確了煤礦企業主要負責人（包括實際控制人）、安全生產管理機構和安全生產管理人員、從業人員的不同職責，并在《安全生產法》規定的基礎上，進一步提高了要求，比如完善了安全生產管理機構和安全生產管理人員的職責，同時要求煤礦企業配備“五職礦長”（礦長、總工程師、生產副礦長、安全副礦長、機電副礦長），高瓦斯、沖擊地壓、水文地質類型復雜等類型的煤礦還應當配備專職副總工程師。
二是更加注重防范化解重大安全風險。毋庸置疑，我國煤礦安全生產正在從控制事故向防范化解重大風險轉型。為此，《條例》明確要求煤礦企業建立安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防制度，開展安全風險辨識評估，及時發現并消除事故隱患。重大事故隱患排查治理情況要向地方政府煤礦安全生產監管部門和所在地礦山安全監察機構“雙報告”；同時，結合近年來煤礦安全生產實踐經驗，明確了屬于重大事故隱患的17項情形，要求存在重大事故隱患的煤礦企業立即停止受影響區域生產、建設，并及時消除事故隱患。
三是更加注重分類管理、重點治理。《條例》堅持分類施策，針對井工煤礦、露天煤礦的不同特點，采取不同安全管理措施，特別是汲取露天煤礦重特大事故教訓，建立露天煤礦邊坡穩定性評價制度，并要求煤礦企業加強邊坡監測；同時進一步完善作業人員、安全設備設施以及危險作業等基礎性管理制度，增設安全限員、災害治理、煤礦開采專項設計等重點制度，旨在消除事故隱患、防患于未然。
四、推動煤礦安全生產從行政管制到多元共治
適應合作行政發展的新需要，《條例》著力構建政府主導、部門聯動、企業主責、社會廣泛參與的多元共治體系，重點從發展與安全如何統籌，政府、企業、社會如何協同推進，監管監察等如何發揮合力等三個維度，清晰定位和解答事關煤礦安全發展的理念、體系和工作機制等關鍵問題。
第一，立足于統籌發展與安全，《條例》在立法目標設定上，明確規定煤礦安全生產的最終目標是“保障人民群眾生命財產安全”，旗幟鮮明地提出煤礦安全生產工作應當以人為本，堅持人民至上、生命至上，把保護人民生命安全擺在首位，這是以人民為中心的發展思想在煤礦安全生產領域的鮮明體現。
第二，立足于打造大安全大應急的框架，協同推進政府、企業與社會共治。做好煤礦安全生產，政府守土有責。為此，《條例》明確規定縣級以上人民政府負有煤礦安全生產監督管理職責的部門，以及其他有關部門，應當按照職責分工履行煤礦安全生產監管以及相關的職責。除了在第二章對煤礦企業安全生產主體責任規定外，《條例》還賦予社會公眾及安全生產技術服務機構等參與煤礦安全生產治理的權利，并明確相應義務，比如《條例》規定任何單位和個人對事故隱患或者安全生產違法行為，有權向煤礦安全監管監察部門舉報，受理舉報的部門應當依法及時處理。
第三，立足于形成治理合力，推動單獨執法向聯合執法轉變。煤礦安全生產涉及多個環節，客觀上需要行政機關之間采取聯合行動，合力解決跨部門的突出問題。《條例》秉持合作治理的理念，在依法理順國家監察與地方監管部門的職能定位和工作分工基礎上，對停產整頓煤礦驗收、失信聯合懲戒等涉及跨部門安全生產監管的事項作出部署，旨在構建既分工負責、各司其職，又齊抓共管、協同高效的執法機制。比如，規定礦山安全監察機構和縣級以上人民政府有關部門應當建立信息共享、案件移送機制，加強協作配合。
五、將嚴的基調貫穿于《條例》始終
煤礦安全生產是民生大事，須臾不可放松。唯有堅持“零容忍”，方能實現長治久安。從《條例》的立法理念及其設定的義務看，這種“嚴”的基調，主要體現為以下三個方面：
一是嚴格準入門檻。按照“先取證后生產”原則實施準入管理，明確煤礦企業進行生產前，應當依照《安全生產許可證條例》規定的條件取得安全生產許可證。重申了煤礦新建、改建和擴建工程項目安全設施設計審查的要求，并要求對重大變更也實施審批管理。同時，《條例》建立健全嚴重違法違規煤礦企業的退出機制，規定未依法取得安全生產許可證等擅自進行生產的，以及3個月內2次或者2次以上發現有重大事故隱患仍然進行生產等情形，由地方政府依法予以關閉，進一步為煤礦企業劃出安全“紅線”。
二是嚴密責任體系。依靠嚴密責任體系增強安全防范治理能力，是煤礦安全生產全面踐行“兩個根本”的當務之急。其一，圍繞堅持黨政同責、一崗雙責、齊抓共管、失職追責的安全生產責任體系，落實中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《地方黨政領導干部安全生產責任制規定》，《條例》明確規定煤礦安全生產工作堅持中國共產黨的領導，實行地方黨政領導干部安全生產責任制。其二，在鞏固國家監察、地方監管、企業負責的煤礦安全生產體制機制基礎上，《條例》強調煤礦安全生產工作實行管行業必須管安全、管業務必須管安全、管生產經營必須管安全，將安全生產責任進一步分類分級細化。其三，打通基層監管“最后一公里”。規定鄉鎮人民政府在所轄區域內發現未依法取得安全生產許可證等擅自進行煤礦生產的，應當采取有效措施制止，并向縣級人民政府相關主管部門報告。
三是嚴肅失職問責。《條例》堅持過罰相當，根據違法行為的嚴重程度，設置了從經濟處罰、責令停產整頓直至關閉的行政處罰措施。煤礦企業大都經濟體量較大，這意味著適用一般的處罰手段往往對其不奏效。為此，《條例》突出重典治亂，綜合運用民事、行政、刑事等手段，對違法煤礦企業及其相關責任人設定了更為嚴厲的處罰，確保行政執法“長牙帶刺”。《條例》一方面提高了部分違法行為的起罰點，比如發生一般事故的，規定處50萬元以上100萬元以下的罰款。另一方面，對于嚴重違法行為，普遍設置了“雙罰制”，既對煤礦企業進行處罰，同時處罰直接負責的主管人員和其他直接責任人員，其目的就是通過強化對組織成員的懲處，進一步向煤礦企業傳導安全生產的壓力。此外，《條例》還補充和細化了對地方政府和煤礦安全監管監察部門有關人員依法給予處分的情形，架設起追責問責的“高壓線”。
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司法部、應急管理部、國家礦山安全監察局負責人就《煤礦安全生產條例》答記者問