專家解讀 | 代海軍：《煤礦安全生產(chǎn)條例》制定出臺的重要意義
應(yīng)急管理部信息研究院法律研究所副所長 代海軍
法治是治國理政的基本方式，《煤礦安全生產(chǎn)條例》（以下簡稱《條例》）出臺是推進煤礦安全生產(chǎn)依法治理的重要體現(xiàn)，有助于確認和鞏固國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責(zé)的體制機制，進一步完善煤礦安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系，促進煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察更好地融入國家治理體系，更好地釋放治理效能。
一、《條例》制定恰逢其時
《礦山安全法》制定年代久遠，《安全生產(chǎn)法》雖歷經(jīng)多次修改，但作為一部調(diào)整全行業(yè)、各領(lǐng)域的綜合性法律，在煤礦安全生產(chǎn)領(lǐng)域直接適用一直面臨“不夠用”的尷尬。國務(wù)院分別于2000年和2005年出臺了《煤礦安全監(jiān)察條例》和《國務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》，隨著煤礦安全生產(chǎn)改革發(fā)展，基于煤礦安全生產(chǎn)法律法規(guī)規(guī)范體系化的理性分析和從遏制重特大事故的現(xiàn)實考量出發(fā)，需要制定一部綜合性的行政法規(guī)，既適應(yīng)新時代新要求，做好煤礦安全生產(chǎn)治理的頂層設(shè)計，又能對制約煤礦安全生產(chǎn)發(fā)展的諸多堵點、難點開出法治良方，真正在煤礦安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系中發(fā)揮承上啟下的重要作用。鑒此，《條例》的出臺可謂恰逢其時。
二、鞏固和確立煤礦安全生產(chǎn)依法治理的基本框架
《條例》在充分吸收《煤礦安全監(jiān)察條例》和《國務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》等立法經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，著力構(gòu)建以“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責(zé)”為基本框架的煤礦安全生產(chǎn)依法治理體系。“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責(zé)”，成為新時代煤礦安全生產(chǎn)法治化的基本表征。
《條例》在總則中明確規(guī)定，煤礦安全生產(chǎn)工作按照國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責(zé)，強化和落實安全生產(chǎn)責(zé)任；在第二章至第四章，分別對煤礦企業(yè)的安全生產(chǎn)責(zé)任、煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理、煤礦安全監(jiān)察進行規(guī)定。之所以按照這樣的體例結(jié)構(gòu)和順序進行制度安排，主要原因在于：
一方面，煤礦安全生產(chǎn)風(fēng)險是煤礦企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營過程中產(chǎn)生的，按照“誰制造風(fēng)險，誰應(yīng)對風(fēng)險負責(zé)”的邏輯，煤礦企業(yè)理應(yīng)對從業(yè)人員承擔(dān)起首要的安全保障義務(wù)，即我們通常所說的“企業(yè)主體責(zé)任”。另一方面，進一步發(fā)揮煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察體制機制優(yōu)勢，需要理順部門間職責(zé)關(guān)系，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化。中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實施綱要（2021－2025年）》提出，要形成邊界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運行高效、法治保障的政府機構(gòu)職能體系。這意味著，在每一個監(jiān)管環(huán)節(jié)上都不應(yīng)存在漏洞。我國煤礦安全生產(chǎn)目前采取的是分級屬地監(jiān)管與垂直國家監(jiān)察相結(jié)合的模式，即我們通常所謂的“國家監(jiān)察”+“地方監(jiān)管”。但是，在實際運行中，煤礦安全監(jiān)察、監(jiān)管的部分職責(zé)尚需進一步明確，協(xié)調(diào)機制和自身體系建設(shè)有待完善。因而，《條例》立法的一項重要任務(wù)，就是從權(quán)限和程序上厘清煤礦安全生產(chǎn)國家監(jiān)察與地方監(jiān)管的職責(zé)分工和工作銜接機制，推動形成煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察工作的合力。
《條例》的一大亮點，就是在第四章對國家監(jiān)察職能定位予以明確，確認和鞏固了國家礦山安全監(jiān)察體制改革的成果，使得礦山安全監(jiān)察機構(gòu)履行煤礦安全監(jiān)察職能更加理直氣壯。國家監(jiān)察的核心內(nèi)容可以概括為“督政查企”：所謂“督政”，即礦山安全監(jiān)察機構(gòu)對地方政府煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管工作進行監(jiān)督檢查；所謂“查企”，即礦山安全監(jiān)察機構(gòu)對煤礦企業(yè)貫徹執(zhí)行安全生產(chǎn)法律法規(guī)情況進行監(jiān)督檢查。與公共安全其他領(lǐng)域采取單軌制的監(jiān)督相比，煤礦安全生產(chǎn)較早實施了雙重監(jiān)督模式，即在地方監(jiān)管部門對煤礦企業(yè)實施屬地監(jiān)管之外，礦山安全監(jiān)察機構(gòu)依法對煤礦企業(yè)開展監(jiān)督檢查。二者在形式上雖有重疊，但目的和側(cè)重點不同。“查企”是礦山安全監(jiān)察機構(gòu)履行國家監(jiān)察職責(zé)的重要方式，旨在驗證地方監(jiān)管部門的履職情況及其成效。
三、著力壓實煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任
在“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責(zé)”的煤礦安全生產(chǎn)治理體系中，“企業(yè)負責(zé)”一直是痛點和難點。這意味著《條例》必須在頂層設(shè)計上拿出真招、實招，對煤礦企業(yè)責(zé)、權(quán)、利作出細致周密的制度安排。為此，《條例》通過構(gòu)筑以責(zé)任制、風(fēng)險管理、分類治理等為主干的制度體系，明確行為規(guī)范，加強制度供給，解決突出問題。
一是更加強調(diào)全員安全生產(chǎn)責(zé)任。責(zé)任制是安全生產(chǎn)的靈魂。圍繞建立并落實全員安全生產(chǎn)責(zé)任制，《條例》明確了煤礦企業(yè)主要負責(zé)人（包括實際控制人）、安全生產(chǎn)管理機構(gòu)和安全生產(chǎn)管理人員、從業(yè)人員的不同職責(zé)，并在《安全生產(chǎn)法》規(guī)定的基礎(chǔ)上，進一步提高了要求，比如完善了安全生產(chǎn)管理機構(gòu)和安全生產(chǎn)管理人員的職責(zé)，同時要求煤礦企業(yè)配備“五職礦長”（礦長、總工程師、生產(chǎn)副礦長、安全副礦長、機電副礦長），高瓦斯、沖擊地壓、水文地質(zhì)類型復(fù)雜等類型的煤礦還應(yīng)當(dāng)配備專職副總工程師。
二是更加注重防范化解重大安全風(fēng)險。毋庸置疑，我國煤礦安全生產(chǎn)正在從控制事故向防范化解重大風(fēng)險轉(zhuǎn)型。為此，《條例》明確要求煤礦企業(yè)建立安全風(fēng)險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防制度，開展安全風(fēng)險辨識評估，及時發(fā)現(xiàn)并消除事故隱患。重大事故隱患排查治理情況要向地方政府煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管部門和所在地礦山安全監(jiān)察機構(gòu)“雙報告”；同時，結(jié)合近年來煤礦安全生產(chǎn)實踐經(jīng)驗，明確了屬于重大事故隱患的17項情形，要求存在重大事故隱患的煤礦企業(yè)立即停止受影響區(qū)域生產(chǎn)、建設(shè)，并及時消除事故隱患。
三是更加注重分類管理、重點治理。《條例》堅持分類施策，針對井工煤礦、露天煤礦的不同特點，采取不同安全管理措施，特別是汲取露天煤礦重特大事故教訓(xùn)，建立露天煤礦邊坡穩(wěn)定性評價制度，并要求煤礦企業(yè)加強邊坡監(jiān)測；同時進一步完善作業(yè)人員、安全設(shè)備設(shè)施以及危險作業(yè)等基礎(chǔ)性管理制度，增設(shè)安全限員、災(zāi)害治理、煤礦開采專項設(shè)計等重點制度，旨在消除事故隱患、防患于未然。
四、推動煤礦安全生產(chǎn)從行政管制到多元共治
適應(yīng)合作行政發(fā)展的新需要，《條例》著力構(gòu)建政府主導(dǎo)、部門聯(lián)動、企業(yè)主責(zé)、社會廣泛參與的多元共治體系，重點從發(fā)展與安全如何統(tǒng)籌，政府、企業(yè)、社會如何協(xié)同推進，監(jiān)管監(jiān)察等如何發(fā)揮合力等三個維度，清晰定位和解答事關(guān)煤礦安全發(fā)展的理念、體系和工作機制等關(guān)鍵問題。
第一，立足于統(tǒng)籌發(fā)展與安全，《條例》在立法目標設(shè)定上，明確規(guī)定煤礦安全生產(chǎn)的最終目標是“保障人民群眾生命財產(chǎn)安全”，旗幟鮮明地提出煤礦安全生產(chǎn)工作應(yīng)當(dāng)以人為本，堅持人民至上、生命至上，把保護人民生命安全擺在首位，這是以人民為中心的發(fā)展思想在煤礦安全生產(chǎn)領(lǐng)域的鮮明體現(xiàn)。
第二，立足于打造大安全大應(yīng)急的框架，協(xié)同推進政府、企業(yè)與社會共治。做好煤礦安全生產(chǎn)，政府守土有責(zé)。為此，《條例》明確規(guī)定縣級以上人民政府負有煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，以及其他有關(guān)部門，應(yīng)當(dāng)按照職責(zé)分工履行煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管以及相關(guān)的職責(zé)。除了在第二章對煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任規(guī)定外，《條例》還賦予社會公眾及安全生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)機構(gòu)等參與煤礦安全生產(chǎn)治理的權(quán)利，并明確相應(yīng)義務(wù)，比如《條例》規(guī)定任何單位和個人對事故隱患或者安全生產(chǎn)違法行為，有權(quán)向煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察部門舉報，受理舉報的部門應(yīng)當(dāng)依法及時處理。
第三，立足于形成治理合力，推動單獨執(zhí)法向聯(lián)合執(zhí)法轉(zhuǎn)變。煤礦安全生產(chǎn)涉及多個環(huán)節(jié)，客觀上需要行政機關(guān)之間采取聯(lián)合行動，合力解決跨部門的突出問題。《條例》秉持合作治理的理念，在依法理順國家監(jiān)察與地方監(jiān)管部門的職能定位和工作分工基礎(chǔ)上，對停產(chǎn)整頓煤礦驗收、失信聯(lián)合懲戒等涉及跨部門安全生產(chǎn)監(jiān)管的事項作出部署，旨在構(gòu)建既分工負責(zé)、各司其職，又齊抓共管、協(xié)同高效的執(zhí)法機制。比如，規(guī)定礦山安全監(jiān)察機構(gòu)和縣級以上人民政府有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)建立信息共享、案件移送機制，加強協(xié)作配合。
五、將嚴的基調(diào)貫穿于《條例》始終
煤礦安全生產(chǎn)是民生大事，須臾不可放松。唯有堅持“零容忍”，方能實現(xiàn)長治久安。從《條例》的立法理念及其設(shè)定的義務(wù)看，這種“嚴”的基調(diào)，主要體現(xiàn)為以下三個方面：
一是嚴格準入門檻。按照“先取證后生產(chǎn)”原則實施準入管理，明確煤礦企業(yè)進行生產(chǎn)前，應(yīng)當(dāng)依照《安全生產(chǎn)許可證條例》規(guī)定的條件取得安全生產(chǎn)許可證。重申了煤礦新建、改建和擴建工程項目安全設(shè)施設(shè)計審查的要求，并要求對重大變更也實施審批管理。同時，《條例》建立健全嚴重違法違規(guī)煤礦企業(yè)的退出機制，規(guī)定未依法取得安全生產(chǎn)許可證等擅自進行生產(chǎn)的，以及3個月內(nèi)2次或者2次以上發(fā)現(xiàn)有重大事故隱患仍然進行生產(chǎn)等情形，由地方政府依法予以關(guān)閉，進一步為煤礦企業(yè)劃出安全“紅線”。
二是嚴密責(zé)任體系。依靠嚴密責(zé)任體系增強安全防范治理能力，是煤礦安全生產(chǎn)全面踐行“兩個根本”的當(dāng)務(wù)之急。其一，圍繞堅持黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)、齊抓共管、失職追責(zé)的安全生產(chǎn)責(zé)任體系，落實中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》，《條例》明確規(guī)定煤礦安全生產(chǎn)工作堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，實行地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制。其二，在鞏固國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負責(zé)的煤礦安全生產(chǎn)體制機制基礎(chǔ)上，《條例》強調(diào)煤礦安全生產(chǎn)工作實行管行業(yè)必須管安全、管業(yè)務(wù)必須管安全、管生產(chǎn)經(jīng)營必須管安全，將安全生產(chǎn)責(zé)任進一步分類分級細化。其三，打通基層監(jiān)管“最后一公里”。規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在所轄區(qū)域內(nèi)發(fā)現(xiàn)未依法取得安全生產(chǎn)許可證等擅自進行煤礦生產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)采取有效措施制止，并向縣級人民政府相關(guān)主管部門報告。
三是嚴肅失職問責(zé)。《條例》堅持過罰相當(dāng)，根據(jù)違法行為的嚴重程度，設(shè)置了從經(jīng)濟處罰、責(zé)令停產(chǎn)整頓直至關(guān)閉的行政處罰措施。煤礦企業(yè)大都經(jīng)濟體量較大，這意味著適用一般的處罰手段往往對其不奏效。為此，《條例》突出重典治亂，綜合運用民事、行政、刑事等手段，對違法煤礦企業(yè)及其相關(guān)責(zé)任人設(shè)定了更為嚴厲的處罰，確保行政執(zhí)法“長牙帶刺”。《條例》一方面提高了部分違法行為的起罰點，比如發(fā)生一般事故的，規(guī)定處50萬元以上100萬元以下的罰款。另一方面，對于嚴重違法行為，普遍設(shè)置了“雙罰制”，既對煤礦企業(yè)進行處罰，同時處罰直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，其目的就是通過強化對組織成員的懲處，進一步向煤礦企業(yè)傳導(dǎo)安全生產(chǎn)的壓力。此外，《條例》還補充和細化了對地方政府和煤礦安全監(jiān)管監(jiān)察部門有關(guān)人員依法給予處分的情形，架設(shè)起追責(zé)問責(zé)的“高壓線”。
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