專家解讀 | 成協(xié)中：《煤礦安全生產(chǎn)條例》的主要制度創(chuàng)新
中國政法大學(xué)法學(xué)院教授 成協(xié)中
《煤礦安全生產(chǎn)條例》（以下簡稱《條例》）的出臺，進(jìn)一步健全了我國礦山安全生產(chǎn)法律法規(guī)體系，夯實了煤礦安全生產(chǎn)的法治基礎(chǔ)，對保障礦山安全高質(zhì)量發(fā)展具有重要促進(jìn)作用。《條例》總結(jié)長期以來煤礦安全生產(chǎn)好的經(jīng)驗做法，在重點突出企業(yè)主體責(zé)任落實的同時，進(jìn)一步明確了監(jiān)管監(jiān)察部門職責(zé)，重點對安全風(fēng)險治理體制機制、治理程序、責(zé)任追究等方面加以建構(gòu)，是新時代煤礦安全生產(chǎn)依法治理的重大制度創(chuàng)新成果。
一、細(xì)化和夯實了煤礦企業(yè)的安全生產(chǎn)主體責(zé)任
總結(jié)近年來我國安全生產(chǎn)領(lǐng)域?qū)嵺`經(jīng)驗和事故教訓(xùn)，企業(yè)主體責(zé)任不落實是導(dǎo)致事故多發(fā)頻發(fā)的根本原因。現(xiàn)實中，很多企業(yè)將追求更高收益擺在首要位置，對安全生產(chǎn)重視程度不夠，在安全生產(chǎn)管理機構(gòu)和人員配備、安全投入、重大災(zāi)害治理和隱患排查治理等方面“走形式”“走過場”，企業(yè)主要負(fù)責(zé)人等相關(guān)人員責(zé)任“落空”“走虛”，削弱了安全生產(chǎn)基礎(chǔ)工作，表面上人人有責(zé)任，實際上人人不落實。因此，新修改的《安全生產(chǎn)法》將“安全生產(chǎn)責(zé)任制”修改為“全員安全生產(chǎn)責(zé)任制”，重點強調(diào)了全員安全生產(chǎn)責(zé)任制應(yīng)當(dāng)扎根于生產(chǎn)經(jīng)營的每個環(huán)節(jié)，突出生產(chǎn)一線的重要性。《中共中央辦公廳 國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強礦山安全生產(chǎn)工作的意見》進(jìn)一步強調(diào)，應(yīng)當(dāng)通過落實主要負(fù)責(zé)人責(zé)任、健全安全管理機構(gòu)以及強化安全基礎(chǔ)管理三個方面強化煤礦企業(yè)主體責(zé)任。《條例》第二章規(guī)定了煤礦企業(yè)主體責(zé)任及其安全管理制度，明確規(guī)定了主要負(fù)責(zé)人、安全生產(chǎn)管理機構(gòu)及人員安全生產(chǎn)管理的具體職責(zé)。同時鼓勵煤礦企業(yè)加大安全生產(chǎn)資金投入、建立健全安全生產(chǎn)教育培訓(xùn)責(zé)任體系、構(gòu)建風(fēng)險分級管控和隱患排查治理雙重預(yù)防機制、規(guī)范設(shè)備設(shè)施和作業(yè)安全管理。通過以上要求督促煤礦企業(yè)建立健全安全生產(chǎn)責(zé)任體系，真正建立自我約束、持續(xù)改進(jìn)的安全生產(chǎn)內(nèi)生機制。
二、完善了多元共治的煤礦安全生產(chǎn)治理格局
隨著合作行政的興起，煤礦安全生產(chǎn)領(lǐng)域的公共治理也不再僅依賴政府的單一監(jiān)管，而是多元主體共治逐漸成為主流。《條例》第二章就煤礦企業(yè)的主體責(zé)任進(jìn)行了細(xì)致規(guī)定，突出強調(diào)了煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任；第三章是政府以及有關(guān)部門煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管的具體化，明確了有關(guān)部門的安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責(zé)；第四章則強化了礦山安全監(jiān)察機構(gòu)的監(jiān)察職責(zé)。在煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)域，實行地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制。縣級以上地方各級人民政府按“屬地管理、分級負(fù)責(zé)”原則，對轄區(qū)內(nèi)煤礦安全生產(chǎn)工作實施監(jiān)督管理。除政府治理和企業(yè)的自我規(guī)制外，在社會治理層面，《條例》還強調(diào)了煤礦安全生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)機構(gòu)的職責(zé)，明確煤礦安全生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)機構(gòu)依照有關(guān)法律法規(guī)和國家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定開展安全生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)活動，并對出具的報告負(fù)責(zé)。
三、構(gòu)建了嚴(yán)密高效的監(jiān)管監(jiān)察體制
經(jīng)過多年實踐，我國煤礦安全生產(chǎn)已經(jīng)形成了“國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)”的體制，煤礦安全生產(chǎn)狀況已大為改觀，執(zhí)法效能不斷提升。《條例》吸收了《煤礦安全監(jiān)察條例》和《國務(wù)院關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》中的有益做法，對煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理和監(jiān)察制度做出了系統(tǒng)設(shè)計，形成了嚴(yán)密高效的煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)管監(jiān)察體制。《條例》第三章強化了煤礦安全生產(chǎn)的屬地監(jiān)管責(zé)任，明確了省級人民政府應(yīng)當(dāng)按照分級分類監(jiān)管的原則明確各類煤礦企業(yè)的監(jiān)管主體，并對監(jiān)管手段作了規(guī)定，包括對煤礦建設(shè)項目安全設(shè)施進(jìn)行審查和驗收、頒發(fā)安全生產(chǎn)許可證、開展監(jiān)督檢查、建立健全重大事故隱患治理督辦制度、對違法失信煤礦企業(yè)和技術(shù)服務(wù)機構(gòu)開展失信懲戒等。《條例》第四章對煤礦安全監(jiān)察制度作了細(xì)化規(guī)定，明確指出礦山安全監(jiān)察機構(gòu)依法履行煤礦安全監(jiān)察職責(zé)，對所轄區(qū)域內(nèi)煤礦安全生產(chǎn)實施監(jiān)察，對縣級以上地方人民政府煤礦安全生產(chǎn)監(jiān)督管理工作進(jìn)行監(jiān)督檢查；同時明確了礦山安全監(jiān)察機構(gòu)的監(jiān)察方式、執(zhí)法手段，完善建立信息共享機制以及實行事故分級調(diào)查處理的制度規(guī)定。
四、搭建了嚴(yán)格的法律責(zé)任制度
近年來，煤炭價格處于高位運行，部分煤礦企業(yè)為追求經(jīng)濟(jì)利益，大肆非法違法生產(chǎn)，部分煤礦甚至存在“屢查屢犯”“屢罰屢犯”的嚴(yán)重問題。2023年以來發(fā)生的煤礦重特大事故充分表明，亟需設(shè)定更加嚴(yán)格的法律制度，進(jìn)一步規(guī)范煤礦企業(yè)生產(chǎn)建設(shè)行為。為強化煤礦企業(yè)主體責(zé)任落實，形成強有力震懾效應(yīng)，《條例》第五章嚴(yán)格設(shè)定了相關(guān)主體的法律責(zé)任，加重了對煤礦企業(yè)及其主要負(fù)責(zé)人的行政處罰，同時強化了行政處罰的雙罰制度，既處罰企業(yè)，又處罰企業(yè)相關(guān)責(zé)任人。除提高了罰款金額外，同時也增加了職業(yè)禁入等規(guī)定。例如，《條例》第七十二條對煤礦安全生產(chǎn)領(lǐng)域中介服務(wù)機構(gòu)中涉及重大、特別重大煤礦生產(chǎn)安全事故負(fù)有責(zé)任的主要負(fù)責(zé)人，設(shè)置終身職業(yè)禁入。
總體來看，《條例》織密了煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任體系，建構(gòu)了多元共治的監(jiān)管格局，設(shè)定了嚴(yán)密高效的法規(guī)實施制度和嚴(yán)格的法律責(zé)任體系，必將為我國礦山安全高質(zhì)量發(fā)展提供更為堅實的法治保障。
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