專家解讀 | 王敬波：對《國際郵輪在中華人民共和國港口靠港補給的規(guī)定》的解讀
王敬波
2024年4月22日，國務(wù)院總理李強簽署第780號國務(wù)院令，公布《國際郵輪在中華人民共和國港口靠港補給的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》），自2024年6月1日起施行。《規(guī)定》的制定實施對于推動我國郵輪經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、優(yōu)化營商環(huán)境和融入服務(wù)國家戰(zhàn)略等具有重要作用和意義。
一、立法背景
現(xiàn)代郵輪產(chǎn)業(yè)的發(fā)展于20世紀(jì)60年代起興，在進(jìn)入21世紀(jì)后呈迅速發(fā)展趨勢，由此“郵輪經(jīng)濟”(cruise economy)這一元素逐漸在國際大都市的經(jīng)濟發(fā)展中凸顯。我國郵輪經(jīng)濟發(fā)展起步較晚，2004年第一艘外籍郵輪來華是一個標(biāo)志性事件，郵輪經(jīng)濟開始在中國搶灘。有學(xué)者認(rèn)為我國郵輪經(jīng)濟發(fā)展于2006年正式開啟。2006年7月2日，意大利歌詩達(dá)郵輪公司的“愛蘭歌娜”號從上海港國際客運中心啟航，這是中國現(xiàn)代史上第一艘真正意義上的始發(fā)港國際郵輪。我國郵輪經(jīng)濟發(fā)展距今不過20年，發(fā)展迅猛、態(tài)勢良好，我國于2018年成為亞洲最大、全球第二大郵輪客源國市場。
國際郵輪靠港補給是郵輪經(jīng)濟發(fā)展中的重要一環(huán)，國際郵輪靠港補給事關(guān)郵輪經(jīng)濟的總體性布局和發(fā)展，具體來說國際郵輪靠港補給與郵輪母港和�？扛垡�(guī)劃建設(shè)、郵輪航線設(shè)計、港口岸上產(chǎn)品的資源配置、郵輪上中下游產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展等都具有緊密聯(lián)系。在這一背景下，《規(guī)定》堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹落實黨的二十大精神，堅持以問題為導(dǎo)向，立足實際，著眼于打通“堵點”、解決“難點”，以“小切口”的立法方式，適時推動有關(guān)國際郵輪靠港補給制度的立法出臺，正當(dāng)其時、十分必要。
二、立法意義
一是響應(yīng)國家政策，融入服務(wù)國家戰(zhàn)略。黨中央、國務(wù)院一直以來高度重視郵輪經(jīng)濟發(fā)展，相繼出臺政策文件予以支持。如中共中央、國務(wù)院印發(fā)《國家綜合立體交通網(wǎng)規(guī)劃綱要》中提出“強化國際航運中心輻射能力……加快發(fā)展郵輪經(jīng)濟。”中共中央、國務(wù)院印發(fā)《擴大內(nèi)需戰(zhàn)略規(guī)劃綱要(2022－2035年)》提出“拓展多樣化、個性化、定制化旅游產(chǎn)品和服務(wù)。加快培育海島、郵輪、低空、沙漠等旅游業(yè)態(tài)�！钡胤綄用嬉渤雠_政策文件予以支持。如上海市人民政府辦公廳印發(fā)了《推進(jìn)國際郵輪經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展上海行動方案（2023—2025年）》，青島市文化和旅游局、青島市財政局制定了《青島市郵輪旅游高質(zhì)量發(fā)展扶持措施》。因此，作為郵輪經(jīng)濟發(fā)展重要內(nèi)容的國際郵輪靠港補給，積極融入服務(wù)中國“一帶一路”建設(shè)等國家戰(zhàn)略，推進(jìn)高水平對外開放。
二是發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，推動高質(zhì)量發(fā)展。國際郵輪靠港補給可以有力促進(jìn)新產(chǎn)業(yè)、新模式、新動能發(fā)展壯大，培育壯大新質(zhì)生產(chǎn)力，推動郵輪經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。郵輪經(jīng)濟發(fā)展可以帶動郵輪上中下游產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展。舉例來說，與國際郵輪靠港補給相關(guān)的補給物資包括保稅油、岸電、船供物資、藥品、醫(yī)療器械、免稅煙草制品等。同時，推動我國實現(xiàn)郵輪自主設(shè)計和建造，不斷提高郵輪自主知識產(chǎn)權(quán)建設(shè)能力�？上驳氖�，2024年1月1日，中國首艘國產(chǎn)大型郵輪“愛達(dá)·魔都”號從吳淞口國際郵輪港順利開啟首航。2024年1月21日，中國首艘國產(chǎn)大型郵輪“愛達(dá)·魔都”號完成三次商業(yè)航行接待游客近萬人次。郵輪業(yè)加速躍升拓展新質(zhì)生產(chǎn)力，將助推我國文旅消費及高端制造業(yè)乘風(fēng)破浪，奔向高質(zhì)量發(fā)展新征程。
三是優(yōu)化營商環(huán)境，推進(jìn)高水平對外開放。習(xí)近平總書記主持召開的中央全面依法治國委員會第二次會議強調(diào)“法治是最好的營商環(huán)境”。法治能夠提供給市場主體公平、公正、透明、可預(yù)期的營商環(huán)境，通過國際郵輪靠港補給立法的出臺，使國際郵輪靠港補給制度化、法治化運行，充分保護(hù)國際郵輪靠港補給中市場主體及相對人的合法權(quán)益，降低制度性交易成本。與此同時，在國際郵輪靠港補給實踐中總結(jié)成熟的政策措施上升為法律制度，進(jìn)而促進(jìn)優(yōu)化營商環(huán)境。習(xí)近平總書記在黨的二十大報告中鮮明指出“營造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境。”當(dāng)前，我國郵輪業(yè)出入境存在明顯的逆差，即游客輸出大于游客輸入，現(xiàn)階段的發(fā)展特點為以游客輸出為主要業(yè)務(wù)，體現(xiàn)出我國郵輪港口作為掛靠港的吸引力嚴(yán)重不足。通過國際郵輪靠港補給立法，可以促進(jìn)國際郵輪企業(yè)與我國港口合作，提升我國停靠港吸引力，從而提高對外開放水平。
三、立法亮點
一是完善國際郵輪靠港補給立法，提供法治保障。從《規(guī)定》的內(nèi)容可以看出，本次立法堅持以問題為導(dǎo)向，采取“小切口”立法方式進(jìn)行立法，用以快速、精準(zhǔn)回應(yīng)國際郵輪靠港補給的立法需求，有力回應(yīng)我國目前關(guān)于國際郵輪靠港補給的制度供給不足的問題，解決其中的堵點和難點�！兑�(guī)定》主要包括立法目的、適用范圍、總體要求、暢通各類物資供船渠道、通關(guān)便利化措施、統(tǒng)籌發(fā)展和安全六方面內(nèi)容。《規(guī)定》的制定施行，使國際郵輪靠港補給的相關(guān)政策制度公開化、透明化，給人以合理預(yù)期，能夠促進(jìn)有關(guān)郵輪靠港補給新質(zhì)生產(chǎn)力培育，形成制度性保障。
二是職權(quán)明確，協(xié)同配合，權(quán)責(zé)一致�！兑�(guī)定》中明確相關(guān)政府管理主體職責(zé)：其一，明確國務(wù)院發(fā)展改革、交通運輸主管部門和有關(guān)沿海省級人民政府的職責(zé)，包括根據(jù)全國港口布局，推進(jìn)國際郵輪靠港補給配套設(shè)施建設(shè)，拓展服務(wù)功能，提升服務(wù)能力等職責(zé)；其二，明確海關(guān)總署及國務(wù)院有關(guān)部門的職責(zé)，涉及通關(guān)等職責(zé)；其三，明確國務(wù)院工業(yè)和信息化、公安、財政、商務(wù)、文化和旅游、應(yīng)急管理、稅務(wù)、市場監(jiān)督管理、煙草專賣、移民管理等主管部門的職責(zé)，要求各部門在國際郵輪靠港補給工作中各司其職，并根據(jù)需要制定國際郵輪靠港補給便利化政策措施；其四，明確相關(guān)部門、單位之間的信息共享和協(xié)同配合。通過對職權(quán)的明確，對職權(quán)行使的監(jiān)督有了法理依據(jù)和保障，確保權(quán)責(zé)一致、用權(quán)受監(jiān)督。此外，政府部門也能在協(xié)同合作中提高工作效率，共同推進(jìn)國際郵輪靠港補給工作。
三是打造郵輪產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同，服務(wù)郵輪經(jīng)濟發(fā)展。郵輪經(jīng)濟是橫跨第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè)的聚合經(jīng)濟，郵輪產(chǎn)業(yè)往往被認(rèn)為是郵輪制造業(yè)、郵輪航運業(yè)、郵輪旅游業(yè)、郵輪服務(wù)業(yè)等產(chǎn)業(yè)部門的特定集合產(chǎn)業(yè)。郵輪經(jīng)濟上游產(chǎn)業(yè)鏈以生產(chǎn)制造業(yè)來驅(qū)動，中游產(chǎn)業(yè)鏈以市場作用來驅(qū)動，下游產(chǎn)業(yè)鏈以消費來主導(dǎo)。以上游產(chǎn)業(yè)鏈來說，加強對郵輪母港建設(shè)，創(chuàng)新國際郵輪碼頭的設(shè)計，以滿足日益增多的掛靠港口的國際郵輪的需求；以中游產(chǎn)業(yè)鏈來說，通過港口建設(shè)和港口碼頭衍生服務(wù)產(chǎn)品提供，讓國際郵輪公司作出市場選擇設(shè)計航線，從而來華靠港；以下游產(chǎn)業(yè)鏈來說，靠港城市對港口碼頭衍生的郵輪旅游相關(guān)服務(wù)的提供，一方面為國際郵輪提供便利，另一方面也能促進(jìn)靠港城市經(jīng)濟發(fā)展。這反映到我國郵輪經(jīng)濟發(fā)展的一個具體問題則是，當(dāng)前國際郵輪公司亞洲航線在我國企業(yè)供應(yīng)的物資采購和補給量占比較小，《規(guī)定》的出臺將有利于這一問題的解決。
《規(guī)定》以國際郵輪靠港補給這一“小切口”推動郵輪全產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同發(fā)展，為國際郵輪公司及相應(yīng)衍生服務(wù)產(chǎn)品公司提供了近距離了解感受我國國際郵輪靠港補給、港口建設(shè)和郵輪旅游服務(wù)產(chǎn)品的重要窗口。郵輪經(jīng)濟發(fā)展是一項整體性工程，以國際郵輪靠港補給為例，�？扛鄣幕緱l件包括基本接待設(shè)施、規(guī)章制度、通關(guān)政策、擁堵性、安全性、環(huán)境及氣候、岸上觀光產(chǎn)品等因素，需要郵輪經(jīng)濟全產(chǎn)業(yè)鏈的聯(lián)動發(fā)展�！兑�(guī)定》中對保稅油、岸電、船供物資、藥品、醫(yī)療器械、免稅煙草制品等船供物資作出明確細(xì)致規(guī)定；不斷優(yōu)化通關(guān)便利化措施，如對供應(yīng)國際郵輪的中華人民共和國境內(nèi)物資，可以按照一般貿(mào)易方式出口或者作為進(jìn)出境運輸工具物料出口；保持高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全良性互動，規(guī)定國際郵輪經(jīng)營者、靠港補給物資及相關(guān)服務(wù)提供者不得危害中國國家安全、損害社會公共利益，在靠港補給活動中應(yīng)當(dāng)遵守中國法律法規(guī)等�！兑�(guī)定》通過對國際郵輪靠港補給制度的完善，將推動逐步擴大國際郵輪停靠港數(shù)量，增大我國郵輪業(yè)游客輸入量，提高在我國企業(yè)供應(yīng)的物資采購和補給量占比，助力優(yōu)化營商環(huán)境，推進(jìn)高水平對外開放。
（王敬波系黑龍江大學(xué)校長、黨委副書記）
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