專家解讀 | 趙 鵬：在法治軌道上推動檔案事業高質量發展
中國政法大學法治政府研究院院長、教授 趙鵬
檔案是各類組織和個人在社會活動中直接形成的對國家和社會具有保存價值的歷史記錄。這種記錄，一方面對國家的各項工作、事件、管理、經營起到憑證作用，對于支撐科學的管理決策并確保各項工作的連續性具有重要意義；另一方面，檔案實際上也記載了一個民族的生活方式、思想與精神，是國家重要的文化資產，對于總結歷史經驗、認識規律進而接續創造新的歷史具有重要價值。
因此，推進檔案工作依法管理，保障檔案的合理合法收集、整理、保護、利用，為經濟社會治理和文化傳承提供準確的資料參考，具有重要意義，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。為適應時代要求和現實需要，新修訂的檔案法于第十三屆全國人大常委會第十九次會議上通過，并于2021年1月1日起正式施行。《中華人民共和國檔案法實施條例》（以下簡稱《實施條例》）根據檔案法的新規定和新時代檔案工作的新要求，在原《中華人民共和國檔案法實施辦法》基礎上修改形成，對于推動檔案法各項規定貫徹落實、促進檔案事業健康發展具有重要的意義。它將檔案法中的原則性規定與制度設計進行了細化規定，增強了制度的可操作性；也根據實踐情況的需要，及時將實踐中成熟的經驗做法予以制度化、規范化，納入檔案管理體系之中，夯實了檔案事業健康發展的法律制度基礎。
一、以明確的檔案工作機制促進責任落實
檔案法確立了檔案工作“統一領導、分級管理”的原則，規定了國家檔案主管部門、地方檔案主管部門、鄉鎮人民政府的檔案工作職責，建立起了覆蓋各機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案管理工作責任制。
《實施條例》則對檔案法規定的檔案工作職責進行了集中細化，明確了各級檔案主管部門和鄉鎮人民政府檔案主管職責的具體內容，構建起了從國家檔案局，到地方檔案主管部門，再到鄉鎮人民政府這樣一個自上而下全覆蓋的檔案管理體制。對于地方人民政府的檔案工作職責，《實施條例》也予以了強化，規定縣級以上人民政府應當建立健全檔案機構，提供檔案長久安全保管場所和設施，并采取措施保障國家檔案館依法接收檔案所需的庫房及設施設備。同時，《實施條例》也明確了機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案工作主體責任，細化了建立檔案工作責任制的相關規定，并明確相關組織應健全單位主要負責人承擔檔案完整與安全第一責任人職責相關制度。這有利于推動相關組織完善內部組織架構和管理流程來切實履行檔案法規定的相關義務。整體上看，《實施條例》構建起了一個明確的檔案管理工作機制，以此來促進檔案工作領導責任、管理責任、執行責任的落實。
二、以規范的制度設計保障檔案質量
檔案對國家治理體系現代化的資料支撐作用的發揮，以全面而高質量的檔案收集工作為前提，這要求以明晰、具體的規范確定相關主體的義務。與此同時，伴隨經濟社會快速發展，特別是在市場經濟條件下，檔案形成主體逐漸多元化，除機關、群團組織、國有企業事業單位外，非國有企業、社會服務機構等在研發、建設、生產、經營和服務活動中也形成了大量對國家和社會具有保存價值的材料，這些材料一方面存在私人所有權、利益甚至個人隱私等個體性的權益，另一方面也承載了歷史價值和公共利益，需要在科學合理平衡各種價值的基礎上，明確管理責任和歸檔范圍。
為了從源頭上確保檔案的齊全完整，提高檔案工作質量，《實施條例》對檔案收集制度進行了完善。首先，對于各單位收集的檔案，《實施條例》明確了其歸檔責任與移交責任，各單位應由特定機構定期歸檔，任何內設機構或者個人不得拒絕歸檔或者據為己有，依法應移交的檔案則須在規定的期限內移交國家檔案館，特殊情況下可依《實施條例》的規定提前移交或延期移交。機關、群團組織、國有企業事業單位則應明確本單位的歸檔范圍和檔案保管期限，經同級檔案主管部門審核同意后施行。其次，對于檔案館自行收集的檔案，《實施條例》明確檔案館通過接受捐獻、購買、代存、交換等方式收集檔案應遵守國家有關規定，考慮檔案的珍稀程度、內容的重要性等，規范相關工作，及時通過書面協議的形式明確相關各方權利義務與檔案利用條件。對于國家所有的檔案中具有永久保存價值的檔案，檔案主管部門則可以分類別匯集有關目錄數據。通過規范檔案收集制度，《實施條例》力圖達成檔案應歸盡歸、分級管理的目的。
三、細化開放利用措施，推動檔案更好地發揮作用
收集、保存檔案的意義最終在于利用檔案，檔案的價值是在利用中體現的，沒有得到使用的檔案就無法發揮其價值。而且，伴隨經濟社會的發展，各類組織和個體利用檔案來分析確認事實，進行歷史研究，總結經驗規律等的需求也日漸高漲，檔案在國家經濟、政治、文化、社會、生態文明建設以及軍事、外事、科技等方面發揮著越來越重要的作用。國家有義務創造便利人民群眾利用檔案的制度和物質條件。與此同時，一些檔案上承載的信息可能疊加有個體權益和其他公共利益需要考量，對檔案的開放利用可能影響相關主體個人信息、知識產權、商業秘密保護，某些檔案也會涉及信息內容安全甚至國家安全。
因此，通過科學的制度設計，在平衡好安全與規范、公共利益與個人利益的基礎上，加大檔案開放與利用的力度，滿足社會各方面對檔案利用的需求，更好地發揮檔案在經濟社會發展中的作用，更好地為黨和國家各項事業發展服務，是推進檔案工作的必然要求與應有之義。
對此，《實施條例》通過多項措施，規范了檔案開放利用制度，進一步提高了檔案開放利用的水平。首先，為確保檔案開放不損害國家安全和私人權益，《實施條例》要求國家檔案館建立館藏檔案開放審核協同機制，會同檔案形成單位或移交單位進行檔案開放審核，同時對尚未移交進館的檔案也明確了開放審核要求，縣級以上檔案主管部門則要對檔案開放審核工作加強統籌協調。此外，對于檔案法規定的到期不宜開放的檔案，《實施條例》明確了延期開放的申請程序與審核主體。其次，《實施條例》規定了國家檔案館應當根據現實需要開展檔案的開發利用和公布，一方面，在檔案的查閱上，要創新檔案利用服務形式，推進檔案查詢利用服務線上線下融合，便利民眾對開放檔案的查詢利用；另一方面，在檔案資源的利用上，要促進檔案文獻出版物、檔案文化創意產品等的提供和傳播，推進檔案資源的社會共享，從而實現了檔案開放利用水平的進一步提高。
四、為檔案信息化建設提供法律基礎與制度保障
當下，數字技術正在加速滲透，我們的生產生活環境和交互方式也在被深刻地重塑。在數字時代，檔案載體數字化和電子檔案快速發展。例如，政務服務領域，“一網通辦”為代表的一站式政務服務的快速普及，電子簽名、電子印章、電子證照、電子檔案廣泛應用；在司法領域，司法程序中采用電子文件、電子檔案等作為證據也日漸普及。
在此背景下，檔案工作需要從傳統實體管理逐漸轉向數字管理。從法律層面為檔案信息化建設提供有效的制度安排，成為檔案法制建設必須回答的時代課題。為此，檔案法新增專章規范檔案信息化，《實施條例》則在其基礎上，對檔案信息化制度進行了進一步的完善與細化。首先，《實施條例》明確了政府在檔案信息化建設中所應起到的作用，規定國家檔案主管部門應當促進全國檔案數字資源共享利用工作，縣級以上地方檔案主管部門應當推進本行政區域有關共享利用工作。其次，針對電子檔案，《實施條例》明確了其應當符合的條件與法律地位，提出了電子檔案管理信息系統的建設要求，并對電子檔案的移交、接收及保管措施進行了具體規定。最后，《實施條例》還對檔案信息化建設的內容予以了明確，對傳統載體檔案數字化和數字檔案館（室）建設工作等提出了具體要求。
相關鏈接：
司法部、國家檔案局有關負責人就《中華人民共和國檔案法實施條例》答記者問
專家解讀 | 陳永生：完善檔案法規體系，推動檔案工作走向依法治理和高質量發展
專家解讀 | 徐未晚：加快推動地方檔案工作在法治軌道上向更高質量發展