專家解讀 | 夏莉萍：《中華人民共和國領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助條例》的意義和亮點(diǎn)
外交學(xué)院 夏莉萍教授
2023年7月，《中華人民共和國領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助條例》（以下簡稱《條例》）公布。這是當(dāng)代中國第一部關(guān)于領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作的專門立法，回應(yīng)了新形勢對領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作提出的新要求，具有重要的時(shí)代意義。《條例》經(jīng)長時(shí)間醞釀和反復(fù)論證，吸納了中國領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作多年摸索的寶貴經(jīng)驗(yàn)，亮點(diǎn)紛呈。
一、《條例》的意義
黨的十八大以來，我國領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作面臨著新形勢和新要求，迫切需要專門立法，《條例》的出臺恰逢其時(shí)。
人民群眾對領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助的需求日益增長。當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，中國日益走近世界舞臺的中央。中國與世界的關(guān)系發(fā)生深刻變化。中國在與世界的深度交融中不斷發(fā)展壯大，走出國門的中國公民、法人和非法人組織數(shù)量不斷增加。從2011年至2019年，海外中國公民人數(shù)和中國駐外機(jī)構(gòu)數(shù)量迅猛增加，中國內(nèi)地居民每年出境人數(shù)從7000萬人次增至1.75億人次，境外注冊中資機(jī)構(gòu)從1.8萬家增至近5萬家，海外勞務(wù)人員和留學(xué)人員遍布全球各個(gè)角落。與此同時(shí)，海外安全形勢日趨復(fù)雜，各類傳統(tǒng)與非傳統(tǒng)安全風(fēng)險(xiǎn)交織并存，政局動蕩、武裝沖突、恐怖襲擊、自然災(zāi)害以及各類意外事故等頻頻發(fā)生。海外中國公民和企業(yè)面臨的安全風(fēng)險(xiǎn)更趨嚴(yán)峻，各種類型的領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助案件數(shù)量逐年增加。以2022年為例，中國外交部和駐外使領(lǐng)館共處置約7萬起領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助案件，外交部全球領(lǐng)事保護(hù)與服務(wù)應(yīng)急熱線12308接聽求助電話近50萬通。
黨和政府高度重視領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助機(jī)制建設(shè)�！皥�(jiān)持以人民為中心”是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會主義思想的重要內(nèi)容，是我們開展各項(xiàng)工作的根本遵循。領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助事關(guān)百姓的切身利益，受到黨和政府的高度重視。黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)要“加強(qiáng)海外安全保障能力建設(shè)，維護(hù)我國公民、法人在海外合法權(quán)益”。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》和黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)若干重大問題的決定》中分別強(qiáng)調(diào),“運(yùn)用法律手段維護(hù)我國主權(quán)、安全、發(fā)展利益。強(qiáng)化涉外法律服務(wù)，維護(hù)我國公民、法人在海外及外國公民、法人在我國的正當(dāng)權(quán)益，依法維護(hù)海外僑胞權(quán)益”，“構(gòu)建海外利益保護(hù)和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警防范體系，完善領(lǐng)事保護(hù)工作機(jī)制，維護(hù)海外同胞安全和正當(dāng)權(quán)益，保障重大項(xiàng)目和人員機(jī)構(gòu)安全”。相關(guān)法律體系建設(shè)也被外交部列為海外中國平安體系建設(shè)的六大支柱之一。在十四屆全國人大一次會議期間，國務(wù)委員兼外交部長秦剛就中國外交政策和對外關(guān)系回答中外記者提問時(shí)表示，“我們將以外交為民為理念，始終將海外中國同胞的冷暖安危放在心頭，將外交為民的責(zé)任擔(dān)在肩上，加強(qiáng)對海外中國公民和機(jī)構(gòu)的服務(wù)和保護(hù)，使中外交往更安全、便捷。”
做好中國領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作迫切需要專門立法。這主要體現(xiàn)在兩方面：一是需要通過專門立法強(qiáng)化外交部門開展領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作的法律依據(jù)，統(tǒng)一社會各界對領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作的認(rèn)知。依法履責(zé)是中國領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作的基本原則。長期以來，中國駐外使領(lǐng)館在開展領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作時(shí)，主要依據(jù)相關(guān)國際公約、雙邊條約、中國和駐在國法規(guī)制度等，但在具體實(shí)踐中，相關(guān)國內(nèi)立法對于領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作各參與方的職責(zé)分工、職責(zé)邊界沒有明確。此外，社會各界對這項(xiàng)工作的看法與認(rèn)識存在差異，甚至誤解。比如，有不少公眾認(rèn)為領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助是“萬能的”，中國駐外使領(lǐng)館的外交官和領(lǐng)事官們應(yīng)該有求必應(yīng)，能夠幫助解決一切問題。二是中國領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助實(shí)踐長期積累的一些行之有效的做法需要上升到法治層面予以固化，以促進(jìn)該項(xiàng)工作的長遠(yuǎn)發(fā)展。自2007年外交部領(lǐng)事保護(hù)中心成立以來，在國內(nèi)各相關(guān)部門的積極配合和支持下，外交部和駐外使領(lǐng)館已累計(jì)處理近百萬起領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助案件，在安全預(yù)警、預(yù)防宣傳、應(yīng)急處置和機(jī)制建設(shè)等方面積累了許多寶貴經(jīng)驗(yàn)，逐漸摸索出一套成熟做法，具有中國特色的領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作體系正逐步形成。在此背景下，以規(guī)范領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助職務(wù)行為為切入點(diǎn)，系統(tǒng)總結(jié)和完善多年積累的工作經(jīng)驗(yàn)和制度安排，將那些實(shí)踐證明行之有效、已被社會大眾廣泛認(rèn)可的經(jīng)驗(yàn)和做法加以全面梳理，并以法律條文的形式加以固化，必將大大促進(jìn)領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作的良性、可持續(xù)發(fā)展和效能提升，為更好地應(yīng)對新時(shí)代維護(hù)中國公民和機(jī)構(gòu)海外安全及權(quán)益的艱巨挑戰(zhàn)提供保障。
二、《條例》的亮點(diǎn)
《條例》明確了領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助各參與方的職責(zé)分工及在國外中國公民、法人、非法人組織尋求領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助時(shí)的權(quán)利與義務(wù)，對預(yù)防性領(lǐng)事保護(hù)及為領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作提供保障等也作出了相應(yīng)的規(guī)定，內(nèi)容豐富，亮點(diǎn)頗多。
首先，《條例》明確了中國駐外外交機(jī)構(gòu)為領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作的主體，并對其相關(guān)職責(zé)范圍作出了規(guī)定。一是負(fù)責(zé)處置各類領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助案件�！稐l例》梳理了在國外中國公民、法人、非法人組織正當(dāng)權(quán)益被侵犯或需要幫助的相關(guān)情形，明確了駐外外交機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)采取的相關(guān)措施。二是開展相關(guān)安全宣傳預(yù)防活動，例如建立安全預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制，開展安全風(fēng)險(xiǎn)評估，發(fā)布國外安全提醒，開展安全宣傳、培訓(xùn)及指導(dǎo)工作等。三是與國內(nèi)有關(guān)部門和地方人民政府加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)。
其次，《條例》規(guī)定了各部門和地方政府在參與領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助相關(guān)工作時(shí)的職責(zé)分工。各部門及地方政府需根據(jù)黨中央、國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)分工，建立相關(guān)工作機(jī)制，參與領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助相關(guān)工作，為在國外的中國公民、法人、非法人組織提供必要協(xié)助。一是協(xié)助外交部和駐外外交機(jī)構(gòu)開展各類領(lǐng)事保護(hù)案件處置。二是結(jié)合國外安全提醒，根據(jù)各自職責(zé)提醒有關(guān)中國公民、法人、非法人組織在當(dāng)?shù)刈龊冒踩婪�、避免前往及駐留高風(fēng)險(xiǎn)國家或者地區(qū)。三是做好本領(lǐng)域、本地區(qū)在國外或?qū)⒏皣馊藛T的安全宣傳和教育培訓(xùn)工作。
第三，《條例》明確了領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助過程中，在國外中國公民、法人、非法人組織的權(quán)利與義務(wù)。在國外中國公民、法人、非法人組織正當(dāng)權(quán)益被侵犯或需要幫助時(shí)，可以向駐外外交機(jī)構(gòu)尋求幫助，并獲得相應(yīng)的領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助。同時(shí)，《條例》也明確了在國外中國公民、法人、非法人組織的相關(guān)義務(wù)，包括應(yīng)遵守中國及所在國法律，尊重所在國宗教信仰和風(fēng)俗習(xí)慣，做好自我安全防范；根據(jù)安全提醒要求，在當(dāng)?shù)刈龊冒踩婪�、避免前往及駐留高風(fēng)險(xiǎn)國家或者地區(qū)；在請求領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助時(shí)，向駐外外交機(jī)構(gòu)提供能夠證明其身份的文件或者相關(guān)信息；得到第三方提供的食宿、交通、醫(yī)療等物資和服務(wù)的，需支付應(yīng)由其自身承擔(dān)的費(fèi)用，等等。
第四，《條例》對領(lǐng)事登記、安全評估和預(yù)警、宣傳教育和培訓(xùn)等預(yù)防性領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作等作了明確規(guī)定。一是外交部和駐外使領(lǐng)館要建立平臺供在國外的中國公民、法人、非法人組織預(yù)先登記基本信息，以便對其提供領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助。二是駐外外交機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作安全預(yù)警機(jī)制，開展安全風(fēng)險(xiǎn)評估，對履責(zé)區(qū)域內(nèi)的中國公民、法人、非法人組織開展安全宣傳，指導(dǎo)其開展突發(fā)事件應(yīng)對、日常安全保護(hù)等工作。三是外交部和駐外外交機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)密切關(guān)注有關(guān)國家和地區(qū)安全形勢，根據(jù)情況公開發(fā)布國外安全提醒。有關(guān)部門和地方人民政府要結(jié)合安全提醒，根據(jù)各自職責(zé)提醒有關(guān)中國公民、法人、非法人組織在當(dāng)?shù)刈龊冒踩婪�，避免前往高風(fēng)險(xiǎn)國家或者地區(qū)。四是在國外的中國法人、非法人組織應(yīng)當(dāng)建立安全防范和應(yīng)急處置機(jī)制，保障有關(guān)經(jīng)費(fèi)，加強(qiáng)安全防范教育和應(yīng)急知識培訓(xùn)，根據(jù)需要配備專門安全管理機(jī)構(gòu)、人員。
第五，《條例》為領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作提供必要保障作了規(guī)定。《條例》明確了對領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作提供人員、資金保障和人員培訓(xùn)，鼓勵(lì)有關(guān)組織和個(gè)人為領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作提供志愿服務(wù)，鼓勵(lì)和支持保險(xiǎn)公司、緊急救援機(jī)構(gòu)、律師事務(wù)所等社會力量參與領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助相關(guān)工作，豐富領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作的手段。
三、愿景與展望
《條例》吸納了中國領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作多年摸索所取得的寶貴經(jīng)驗(yàn)，為今后開展此項(xiàng)工作奠定了堅(jiān)實(shí)的法律基礎(chǔ)，有利于完善中央、地方、駐外使領(lǐng)館、企業(yè)和公民相互聯(lián)動的領(lǐng)事保護(hù)機(jī)制建設(shè)。
知法是守法的前提。領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助關(guān)乎公民的切身利益。下一步的首要工作是積極開展法治宣傳，讓公眾了解自身在領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助方面的權(quán)利和義務(wù)，引導(dǎo)他們正確、理性看待領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作，不斷提升海外安全風(fēng)險(xiǎn)防范意識，提高自我保護(hù)能力。
立法是基礎(chǔ)，執(zhí)法是關(guān)鍵。領(lǐng)事保護(hù)與協(xié)助工作各有關(guān)方面須按照《條例》認(rèn)真履責(zé)，以各層級協(xié)調(diào)機(jī)制為依托，共同落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)評估、安全預(yù)警和應(yīng)急處置等各環(huán)節(jié)工作，才能切實(shí)維護(hù)好海外中國公民和機(jī)構(gòu)的正當(dāng)權(quán)益。