專家解讀 | 郭靂：私募基金監(jiān)管的新規(guī)則、新階段、新理念
北京大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)、黨委書(shū)記 郭靂教授
市場(chǎng)化融資是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)中工商資本形成的主要途徑，《證券法》新近修訂、注冊(cè)制全面實(shí)施，邁出了建設(shè)現(xiàn)代化資本市場(chǎng)、確立以信息披露為核心的市場(chǎng)化、法治化融資制度的關(guān)鍵步伐。投資基金作為一類重要的金融中介，為投資者提供了規(guī)模經(jīng)濟(jì)、期限配置、信息發(fā)現(xiàn)等多重經(jīng)濟(jì)功能，幫助投資者有效率地參與市場(chǎng)投融資活動(dòng)。同時(shí)，相較公開(kāi)市場(chǎng)嚴(yán)格的信息披露監(jiān)管要求，私募以面向適格投資者群體不公開(kāi)募資的融資方式平衡了發(fā)行人的監(jiān)管成本與投資者保護(hù)的需求。概言之，私募基金是市場(chǎng)化融資過(guò)程的重要組成部分，是資本市場(chǎng)差異化、多樣化的體現(xiàn)。
私募基金的實(shí)踐發(fā)展要求并推動(dòng)著對(duì)其的監(jiān)督管理。2012年《證券投資基金法》修訂將私募證券投資基金納入該法所調(diào)整的范圍，此后2014年、2020年中國(guó)證監(jiān)會(huì)又分別制定了《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》和《關(guān)于加強(qiáng)私募投資基金監(jiān)管的若干規(guī)定》，專門強(qiáng)化對(duì)私募基金的監(jiān)管要求�！端侥纪顿Y基金監(jiān)督管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《私募條例》）于2017年發(fā)布征求意見(jiàn)稿，于2023年6月16日由國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過(guò)，將自2023年9月1日起正式施行。
一、《私募條例》出臺(tái)標(biāo)志著私募基金監(jiān)管進(jìn)入新階段
第一，監(jiān)管制度序列更加完備�！端侥紬l例》補(bǔ)充了私募基金監(jiān)管序列上的缺環(huán)，為規(guī)范私募基金提供了行政法規(guī)層面的依據(jù)，能夠更好地平衡監(jiān)管制度層級(jí)與靈活應(yīng)對(duì)行業(yè)實(shí)踐的需求，豐富完善了相應(yīng)監(jiān)管制度體系。
第二，監(jiān)管客體內(nèi)涵更加明確�！端侥紬l例》明確創(chuàng)業(yè)投資基金屬于一類特殊的私募股權(quán)投資基金，同時(shí)明確將契約型、公司型及合伙型的私募證券投資基金和私募股權(quán)投資基金一體納入私募基金的范疇，由《私募條例》調(diào)整，從而進(jìn)一步厘清了監(jiān)管客體內(nèi)涵，優(yōu)化了監(jiān)管格局。
第三，監(jiān)管活動(dòng)環(huán)節(jié)更加周全。《私募條例》有針對(duì)性地就私募基金的資金募集、登記備案、投資運(yùn)作、信息提供等關(guān)鍵環(huán)節(jié)明晰了監(jiān)管要求，特別是規(guī)定了管理人履行謹(jǐn)慎勤勉義務(wù)的具體職責(zé)，加強(qiáng)了對(duì)管理人信息提供的要求，制度覆蓋更為全面，規(guī)范調(diào)整了私募基金的全生命周期。
第四，監(jiān)管法律責(zé)任更加有力�！端侥紬l例》針對(duì)規(guī)范性要求條款逐一設(shè)定了法律責(zé)任，相較此前行政規(guī)章有關(guān)的責(zé)任條款更為全面、力度又有所強(qiáng)化，進(jìn)一步約束私募基金管理人等的不當(dāng)行為，增強(qiáng)對(duì)私募基金的事中事后監(jiān)管手段。
二、《私募條例》規(guī)制內(nèi)容展現(xiàn)了私募基金監(jiān)管新理念
第一，規(guī)范基金運(yùn)作。傳統(tǒng)金融監(jiān)管理念認(rèn)為，私募投資者有能力保護(hù)自己，因而通過(guò)豁免信息披露的方式放松了對(duì)發(fā)行人的監(jiān)管要求。然而現(xiàn)實(shí)中的情況并非總是如此�！端侥紬l例》適時(shí)作出應(yīng)對(duì)，適度介入私募基金的運(yùn)營(yíng)，著眼私募基金運(yùn)作周期的各個(gè)環(huán)節(jié)，重點(diǎn)規(guī)范資金募集和投資運(yùn)作環(huán)節(jié)，強(qiáng)化要求管理人的信息提供，實(shí)現(xiàn)行業(yè)的正本清源，全流程促進(jìn)私募基金的規(guī)范運(yùn)作，保障投資者的正當(dāng)權(quán)益。
第二，防范行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)。自2008年美國(guó)次貸危機(jī)以來(lái)，私募基金的投資活動(dòng)對(duì)于整個(gè)金融系統(tǒng)穩(wěn)健性的潛在威脅引發(fā)了各國(guó)監(jiān)管部門的關(guān)注�；貞�(yīng)私募基金行業(yè)實(shí)踐發(fā)展及其出現(xiàn)的問(wèn)題，《私募條例》借鑒域外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，堅(jiān)持強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)源頭管控，突出對(duì)關(guān)鍵主體的監(jiān)管要求。同時(shí)結(jié)合我國(guó)制度與現(xiàn)實(shí)，通過(guò)多個(gè)條文建立了層層匯總、多部門合作的立體化信息機(jī)制。具體而言，《私募條例》明確了私募基金管理人的信息報(bào)送要求，賦予了中基協(xié)信息要求、信息匯總、信息保密和信息報(bào)送職責(zé)，構(gòu)建了證監(jiān)會(huì)與其他金融管理部門、省級(jí)地方政府之間的私募基金監(jiān)管信息共享、風(fēng)險(xiǎn)處置協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了行業(yè)信息的逐級(jí)匯總和綜合處理，有助于高效應(yīng)對(duì)私募基金行業(yè)可能引發(fā)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。
第三，加強(qiáng)人員監(jiān)管。私募基金是一類高度專業(yè)性的投資組織及運(yùn)作活動(dòng)，從業(yè)人員是私募基金運(yùn)營(yíng)的核心�！端侥紬l例》突出了私募基金管理人監(jiān)管，以負(fù)面清單、持續(xù)性規(guī)范要求等方式強(qiáng)化源頭管理，明確登記和注銷登記的相關(guān)規(guī)定。同時(shí)，《私募條例》對(duì)私募基金管理人的股東、實(shí)控人、合伙人予以規(guī)范，記錄并公開(kāi)相關(guān)人員的誠(chéng)信信息，建立健全監(jiān)管部門、地方政府之間關(guān)于管理人信用信息共享、風(fēng)險(xiǎn)處置協(xié)作機(jī)制，從而有效防范化解行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，提升行業(yè)發(fā)展水平。
第四，探索差異監(jiān)管�！端侥紬l例》在總則部分明確提出鼓勵(lì)私募基金在服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)科技創(chuàng)新等方面發(fā)揮作用，繼而以專章規(guī)定了對(duì)創(chuàng)業(yè)投資基金的差異化監(jiān)管，明確創(chuàng)投基金的定義和設(shè)立條件，規(guī)范其投資行為，并明確給予政策優(yōu)待，支持符合條件的私募基金的合理展業(yè)需求，在監(jiān)管和管理方面提供便利。《私募條例》有助于規(guī)范創(chuàng)業(yè)投資基金的實(shí)際操作，有效落實(shí)對(duì)創(chuàng)業(yè)投資基金的差異化制度支持，培育長(zhǎng)期機(jī)構(gòu)投資者，是對(duì)私募基金差異化監(jiān)管深化探索的積極一步。
總體而言，《私募條例》制定統(tǒng)籌了發(fā)展和安全，注重規(guī)范監(jiān)管與尊重市場(chǎng)規(guī)律相結(jié)合。其實(shí)施代表著我國(guó)私募基金監(jiān)管進(jìn)入到新階段，也展現(xiàn)出私募基金監(jiān)管的新理念。該條例既與現(xiàn)有監(jiān)管制度相銜接，又結(jié)合域外經(jīng)驗(yàn)和行業(yè)做法，針對(duì)相關(guān)領(lǐng)域?qū)嵺`中的亂象適時(shí)適度作出監(jiān)管回應(yīng)，提出了新要求，建立了新機(jī)制，也為未來(lái)私募基金的規(guī)范運(yùn)營(yíng)奠定了重要的制度基礎(chǔ)。