張曉強(qiáng)：深入理解和貫徹《糧食流通管理?xiàng)l例》 切實(shí)維護(hù)糧食市場(chǎng)秩序
國(guó)家糧食安全政策專家咨詢委員會(huì)主任委員 中國(guó)國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流中心常務(wù)副理事長(zhǎng)、執(zhí)行局主任 張曉強(qiáng)
日前，國(guó)務(wù)院公布修訂后的《糧食流通管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），提出嚴(yán)格政策性糧食管理，強(qiáng)化糧食收購(gòu)、儲(chǔ)存等環(huán)節(jié)質(zhì)量安全監(jiān)管，明確防止和減少糧食損失浪費(fèi)，加大違法行為懲處力度等措施。《條例》的修訂出臺(tái)，為進(jìn)一步維護(hù)糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者合法權(quán)益，維護(hù)糧食流通秩序提供了法律依據(jù)。
一、《條例》的修訂出臺(tái)恰逢其時(shí)、意義重大
當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，去年以來(lái)新冠肺炎疫情沖擊全球，國(guó)際形勢(shì)日趨復(fù)雜，糧食安全的重要性進(jìn)一步凸顯。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，要“做好糧食市場(chǎng)和流通的文章”。李克強(qiáng)總理指出，深化和完善糧食流通管理，既要毫不放松抓好政策性收儲(chǔ)，發(fā)揮其托底作用；又要保持糧食市場(chǎng)應(yīng)有的活躍度，切實(shí)保護(hù)和調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民種糧積極性。根據(jù)黨的十九屆四中全會(huì)關(guān)于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的精神，新形勢(shì)下要積極加強(qiáng)糧食流通管理，搞活糧食流通，迫切需要加快實(shí)現(xiàn)從政策治理到法治治理的根本轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)糧食治理制度化。
在此背景下，《糧食流通管理?xiàng)l例》的修訂出臺(tái)可謂是恰逢其時(shí)，既是既往政策的延續(xù)，也是適應(yīng)新時(shí)期糧食流通形勢(shì)新變化、新特點(diǎn)、新要求的現(xiàn)實(shí)需要，標(biāo)志著我國(guó)糧食流通工作進(jìn)入更加規(guī)范化、法治化的軌道，對(duì)提升糧食流通治理能力和治理水平，對(duì)維護(hù)糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者合法權(quán)益、維護(hù)糧食市場(chǎng)和價(jià)格穩(wěn)定、保障國(guó)家糧食安全具有重要意義。
二、準(zhǔn)確理解和把握《條例》修訂的重點(diǎn)和亮點(diǎn)
此次修訂出臺(tái)的《條例》，圍繞當(dāng)前糧食流通管理的短板弱項(xiàng)，聚焦重點(diǎn)問(wèn)題、突出問(wèn)題，提出了若干新舉措，有很多新亮點(diǎn)。
（一）重點(diǎn)規(guī)范糧食流通管理的短板和弱項(xiàng)
作為我國(guó)規(guī)范糧食流通活動(dòng)的專門行政法規(guī)，此次修訂出臺(tái)的《條例》，具有以下幾個(gè)特點(diǎn)。一是明確管理主體。對(duì)國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家糧食和物資儲(chǔ)備局、市場(chǎng)監(jiān)督管理以及衛(wèi)生健康等部門的糧食流通監(jiān)督管理職責(zé)進(jìn)一步明確，避免職能交叉，也防止出現(xiàn)監(jiān)管的“真空地帶”。二是細(xì)化管理對(duì)象。對(duì)所有從事糧食收購(gòu)、銷售、儲(chǔ)存、加工的經(jīng)營(yíng)者及飼料、工業(yè)用糧企業(yè)，根據(jù)其不同的市場(chǎng)行為，確定了科學(xué)、實(shí)用的管理辦法。三是豐富管理內(nèi)容。圍繞糧食流通中的重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，進(jìn)一步規(guī)范糧食經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)行為，嚴(yán)格政策性糧食管理，強(qiáng)化糧食質(zhì)量安全監(jiān)管，增加糧食損失浪費(fèi)的規(guī)制內(nèi)容。四是完善管理方式。健全市場(chǎng)監(jiān)測(cè)和預(yù)警體系，建立糧食經(jīng)營(yíng)者信用檔案，進(jìn)一步加大違法行為的懲處力度，提高糧食經(jīng)營(yíng)者守法、誠(chéng)信意識(shí)。同時(shí)，對(duì)禁止性行為進(jìn)一步明確，規(guī)范相應(yīng)法律責(zé)任。
（二）進(jìn)一步嚴(yán)格政策性糧食管理，穩(wěn)住糧食安全“壓艙石”
近年來(lái)，政策性糧食違法違紀(jì)案件時(shí)有發(fā)生，進(jìn)一步反映出加大政策性糧食管理仍任重道遠(yuǎn)、時(shí)刻不能放松。《條例》進(jìn)一步嚴(yán)格政策性糧食管理，明確糧食經(jīng)營(yíng)者在從事政策性糧食經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中的禁止行為，明確政策性糧食的采購(gòu)和銷售方式，強(qiáng)化了政策性糧食流通管理各個(gè)環(huán)節(jié)中的監(jiān)督檢查制度，規(guī)定了嚴(yán)格、具體的法律責(zé)任，持續(xù)改進(jìn)優(yōu)化政策性糧食管理，全面提升糧食安全保障能力。
（三）進(jìn)一步優(yōu)化糧食市場(chǎng)監(jiān)管，為市場(chǎng)主體撐起“保護(hù)傘”
在糧食市場(chǎng)全面放開(kāi)和糧食市場(chǎng)主體多元化的條件下，容易出現(xiàn)無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)的現(xiàn)象，在糧食供求失衡時(shí)一些糧食經(jīng)營(yíng)者違規(guī)收購(gòu)或者囤積居奇，最終不利于糧食市場(chǎng)的穩(wěn)定，損害種糧農(nóng)民和消費(fèi)者的利益。《條例》深入落實(shí)國(guó)務(wù)院“放管服”的改革精神，加強(qiáng)事中、事后監(jiān)管，建立糧食經(jīng)營(yíng)者信用檔案，明確糧食和儲(chǔ)備行政管理部門、市場(chǎng)監(jiān)督管理部門的監(jiān)管措施，進(jìn)一步規(guī)范買賣雙方的交易行為，有效維護(hù)糧食市場(chǎng)的良好秩序，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的良好環(huán)境，促進(jìn)糧食市場(chǎng)的健康有序發(fā)展。
（四）進(jìn)一步強(qiáng)化質(zhì)量安全監(jiān)管，讓群眾吃上“放心糧”
影響我國(guó)糧食質(zhì)量安全的風(fēng)險(xiǎn)隱患較多，既有糧食源頭影響質(zhì)量的因素，如土地、水資源污染和重金屬超標(biāo)等，也有倉(cāng)儲(chǔ)、加工環(huán)節(jié)的管理不善，以及物流、運(yùn)輸方式的不科學(xué)等。《條例》進(jìn)一步強(qiáng)化糧食質(zhì)量安全監(jiān)管，建立健全糧食流通質(zhì)量安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)體系，加強(qiáng)糧食收購(gòu)、運(yùn)輸、存儲(chǔ)、出庫(kù)等環(huán)節(jié)監(jiān)管，確保人民群眾“舌尖上的安全”，進(jìn)一步滿足人民群眾“吃得好”“吃得營(yíng)養(yǎng)”“吃得健康”的訴求。
（五）進(jìn)一步防止和減少糧食損失浪費(fèi)，耕好節(jié)糧減損的“無(wú)形良田”
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，盡管我國(guó)糧食生產(chǎn)連年豐收，對(duì)糧食安全還是始終要有危機(jī)意識(shí)，去年以來(lái)全球新冠肺炎疫情所帶來(lái)的影響更是給我們敲響了警鐘。樹(shù)立糧食危機(jī)意識(shí)，減少糧食損失和浪費(fèi)，是保障我國(guó)糧食安全的重要舉措，是深入實(shí)施國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略的必然要求。《條例》將防止和減少糧食損失浪費(fèi)作為糧食經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的原則要求，明確了防止和減少糧食儲(chǔ)存損耗、運(yùn)輸損耗等環(huán)節(jié)的各項(xiàng)措施，鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)者提高成品糧出品率和副產(chǎn)物綜合利用率，大力開(kāi)展宣傳教育等，進(jìn)一步提高節(jié)糧減損工作實(shí)效，建設(shè)“無(wú)形良田”，增加糧食有效供給。
（六）進(jìn)一步加大違法行為懲處力度
《條例》提出要強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任，明確有關(guān)監(jiān)管部門不依法履行糧食流通監(jiān)管職責(zé)的法律責(zé)任。加大違法行為懲處力度，對(duì)糧食收購(gòu)企業(yè)未按規(guī)定備案或提供虛假備案信息、未按國(guó)家規(guī)定進(jìn)行質(zhì)量安全檢驗(yàn)，糧食儲(chǔ)存企業(yè)未按規(guī)定進(jìn)行糧食銷售出庫(kù)質(zhì)量安全檢驗(yàn)等行為，處以警告或罰款等處罰，提高糧食經(jīng)營(yíng)主體違法成本。加強(qiáng)行政處罰與追究刑事責(zé)任的銜接，提升監(jiān)管威懾力，在更高的水平上維護(hù)糧食生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的合法權(quán)益，規(guī)范生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，促進(jìn)糧食市場(chǎng)健康運(yùn)行。
三、貫徹落實(shí)《條例》，保障糧食市場(chǎng)健康發(fā)展
為確保《條例》順利貫徹實(shí)施，切實(shí)發(fā)揮《條例》在完善糧食宏觀調(diào)控、規(guī)范糧食經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、維護(hù)糧食流通秩序、保障國(guó)家糧食安全方面發(fā)揮的作用，還需在以下幾方面做好工作，保障糧食市場(chǎng)健康發(fā)展。
（一）出臺(tái)配套政策措施，完善以《條例》為主體的糧食市場(chǎng)管理制度體系
要以《條例》的修訂出臺(tái)為契機(jī)，推動(dòng)各地各部門建立健全規(guī)范和促進(jìn)糧食流通以及糧食產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度體系，尤其是《條例》中修訂的各項(xiàng)制度要形成切實(shí)可行的落實(shí)措施，并進(jìn)一步細(xì)化具體化，如政策性糧食管理指導(dǎo)意見(jiàn)等。同時(shí)，重新梳理現(xiàn)有規(guī)章制度，與《條例》不相符的內(nèi)容應(yīng)及時(shí)修訂或廢止，確保《條例》中的各項(xiàng)規(guī)定得到有效落實(shí)。
（二）加強(qiáng)糧食市場(chǎng)預(yù)警體制機(jī)制建設(shè)，為貫徹落實(shí)《條例》創(chuàng)建必要條件
開(kāi)展原糧收儲(chǔ)流通動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、成品糧監(jiān)測(cè)摸底，對(duì)影響糧食安全水平的各種因素進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，及時(shí)報(bào)告信息，密切跟蹤市場(chǎng)動(dòng)態(tài)，全面準(zhǔn)確掌握市場(chǎng)行情，及時(shí)發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性、潛在性問(wèn)題，確保監(jiān)測(cè)預(yù)警工作的全面性、時(shí)效性、準(zhǔn)確性，為政府決策提供支撐，為消費(fèi)者、企業(yè)等提供信息推送和預(yù)警等服務(wù)。通過(guò)構(gòu)建基于全產(chǎn)業(yè)鏈的一體化監(jiān)測(cè)預(yù)警體系，增強(qiáng)相關(guān)監(jiān)管部門信息共享、業(yè)務(wù)聯(lián)動(dòng)。
（三）強(qiáng)化糧食市場(chǎng)監(jiān)管，確保《條例》落到實(shí)處
要強(qiáng)化完善糧食安全省長(zhǎng)責(zé)任制考核，充分發(fā)揮考核“指揮棒”作用，增強(qiáng)糧食市場(chǎng)宏觀調(diào)控能力。建立多部門聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制，強(qiáng)化糧食市場(chǎng)監(jiān)管，推進(jìn)依法管糧，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，堅(jiān)決防止出現(xiàn)壓級(jí)壓價(jià)、“打白條”等坑農(nóng)害農(nóng)現(xiàn)象，堅(jiān)決打擊囤積居奇、欺行霸市等擾亂市場(chǎng)秩序的行為，依法維護(hù)糧食流通市場(chǎng)秩序，確保中央強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)富農(nóng)政策落到實(shí)處。
（四）加強(qiáng)《條例》培訓(xùn)和普法宣傳，提高全民懂法守法維權(quán)意識(shí)
把《條例》中的重點(diǎn)內(nèi)容、關(guān)鍵措施等，通過(guò)編寫通俗易懂的讀物，制作消費(fèi)者喜聞樂(lè)見(jiàn)的視頻，借助電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、雜志、報(bào)紙等，通過(guò)多渠道、多平臺(tái)、多形式，讓基層干部和糧食生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)各主體熟悉新政策、了解新辦法，確保政策能夠不折不扣落地、扎扎實(shí)實(shí)到位，使全民尊法學(xué)法守法用法意識(shí)有效增強(qiáng)，有效維護(hù)糧食市場(chǎng)秩序，促進(jìn)糧食市場(chǎng)健康有序發(fā)展。