尹 飛：在法治軌道上加強(qiáng)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理監(jiān)督
中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授、法學(xué)院院長 尹飛
《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理?xiàng)l例》（以下簡稱《條例》）已經(jīng)國務(wù)院常務(wù)會(huì)議通過，并將于2021年4月1日起施行。《條例》充分貫徹了推進(jìn)全面依法治國的時(shí)代要求，切實(shí)遵循依法行政的要求，及時(shí)總結(jié)“放管服”等改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，全面建構(gòu)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理監(jiān)督制度體系。《條例》的頒布，對(duì)于依法加強(qiáng)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理與監(jiān)督，健全國有資產(chǎn)管理體制，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，具有重要意義。
一、立足公有 切實(shí)落實(shí)上位法要求
國有資產(chǎn)屬于國家所有即全民所有。國有資產(chǎn)是黨和國家事業(yè)發(fā)展的重要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，完善的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理體系是實(shí)現(xiàn)國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)。剛剛施行的民法典以十四個(gè)條文對(duì)國有資產(chǎn)的范圍、國家所有權(quán)的歸屬、行使主體、具體權(quán)能以及法律責(zé)任等進(jìn)行了原則性規(guī)定，奠定了我國國有資產(chǎn)法律體系的基本框架。
作為全體人民共同的寶貴財(cái)富，國有資產(chǎn)的管理情況理應(yīng)公開透明，尤其是應(yīng)當(dāng)向代表人民的人大報(bào)告并接受其監(jiān)督。2020年12月發(fā)布的《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)國有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督的決定》（以下簡稱《決定》）切實(shí)貫徹落實(shí)黨中央關(guān)于建立國務(wù)院向全國人大常委會(huì)報(bào)告國有資產(chǎn)管理情況制度的決策部署，加強(qiáng)了人大國有資產(chǎn)監(jiān)督職能，對(duì)國有資產(chǎn)管理提出了更為全面明晰的要求。其中明確將行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的配置和分布作為國有資產(chǎn)管理情況綜合報(bào)告的重點(diǎn)內(nèi)容；將行政事業(yè)性國有資產(chǎn)保障國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位節(jié)約高效履職，增強(qiáng)基本公共服務(wù)的可及性和公平性等情況作為全國人大常委會(huì)審議國有資產(chǎn)管理情況報(bào)告、開展國有資產(chǎn)監(jiān)督時(shí)的重點(diǎn)關(guān)注內(nèi)容。
《條例》依據(jù)上位法的規(guī)定，開宗明義對(duì)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的范圍以列舉加兜底的方式進(jìn)行了界定，將其明確為行政單位、事業(yè)單位通過以下方式取得或者形成的資產(chǎn)：使用財(cái)政資金形成的資產(chǎn)，接受調(diào)撥或者劃轉(zhuǎn)、置換形成的資產(chǎn)，接受捐贈(zèng)并確認(rèn)為國有的資產(chǎn)以及其他國有資產(chǎn)。在此基礎(chǔ)上，《條例》遵循民法典和《決定》的基本精神和具體制度，及時(shí)總結(jié)改革成果，對(duì)實(shí)踐中成熟的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理制度，包括行政事業(yè)性國有資產(chǎn)范圍、管理體制機(jī)制、程序、職責(zé)等進(jìn)行了全面規(guī)定，為行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理監(jiān)督提供了基本法律框架，切實(shí)體現(xiàn)了法治精神。
二、緊扣職權(quán) 完善管理體制
民法典規(guī)定，國有資產(chǎn)原則上由國務(wù)院代表國家行使所有權(quán)。但顯然，作為中央人民政府、最高權(quán)力機(jī)關(guān)執(zhí)行機(jī)關(guān)的國務(wù)院不可能直接支配、管理各類龐大的國有資產(chǎn)。這就需要建立一定的管理機(jī)制，將各類具體的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)交由具體單位直接支配并明確其管理權(quán)限，同時(shí)通過相應(yīng)的行政管理體制，明確各級(jí)政府、各級(jí)政府的主管部門以及相關(guān)部門在國有資產(chǎn)管理和監(jiān)督中的職責(zé)。
結(jié)合我國實(shí)踐，《條例》進(jìn)一步明確了政府分級(jí)監(jiān)管、各部門及其所屬單位直接支配的管理體制，規(guī)定了各級(jí)政府、各部門、各單位各自的權(quán)限和職責(zé)，在行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理上切實(shí)落實(shí)了上位法的要求。依據(jù)這一管理體制，各級(jí)政府的各部門及其所屬單位直接管理或者說支配具體行政事業(yè)性國有資產(chǎn)；而各級(jí)政府則著重加強(qiáng)監(jiān)管，其應(yīng)當(dāng)建立健全行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)本級(jí)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的管理，審查、批準(zhǔn)重大行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理事項(xiàng)。
就各部門職責(zé)而言，《條例》規(guī)定：國務(wù)院財(cái)政部門負(fù)責(zé)制定行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理規(guī)章制度并負(fù)責(zé)組織實(shí)施和監(jiān)督檢查，牽頭編制行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理情況報(bào)告；國務(wù)院機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門和有關(guān)機(jī)關(guān)事務(wù)管理部門會(huì)同有關(guān)部門依法依規(guī)履行相關(guān)中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理職責(zé)，制定中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理具體制度和辦法并組織實(shí)施，接受國務(wù)院財(cái)政部門的指導(dǎo)和監(jiān)督檢查；相關(guān)部門根據(jù)職責(zé)規(guī)定，按照集中統(tǒng)一、分類分級(jí)原則，加強(qiáng)中央行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理，優(yōu)化管理手段，提高管理效率。作為國有資產(chǎn)的直接支配者，各部門所屬單位負(fù)責(zé)本單位行政事業(yè)性國有資產(chǎn)的具體管理。各部門也應(yīng)當(dāng)根據(jù)職責(zé)負(fù)責(zé)本部門及其所屬單位國有資產(chǎn)管理工作，明確管理責(zé)任，指導(dǎo)、監(jiān)督所屬單位國有資產(chǎn)管理工作。
三、完善程序 規(guī)范產(chǎn)權(quán)行使
根據(jù)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)保障國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位節(jié)約高效履職的要求，《條例》結(jié)合資產(chǎn)配置、使用和處置全流程對(duì)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理、使用的條件和程序作了明確規(guī)定。
就資產(chǎn)配置來說，要求根據(jù)依法履行職能和事業(yè)發(fā)展的需要，結(jié)合資產(chǎn)存量、資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)、績效目標(biāo)和財(cái)政承受能力配置資產(chǎn)，合理選擇資產(chǎn)配置方式；應(yīng)當(dāng)優(yōu)先通過調(diào)劑方式配置資產(chǎn)；縣級(jí)以上人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)建立健全國有資產(chǎn)共享共用機(jī)制，采取措施引導(dǎo)和鼓勵(lì)國有資產(chǎn)共享共用，統(tǒng)籌規(guī)劃有效推進(jìn)國有資產(chǎn)共享共用工作；嚴(yán)格按照預(yù)算管理規(guī)定和財(cái)政部門批復(fù)的預(yù)算配置資產(chǎn)。
就資產(chǎn)使用而言，行政單位國有資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)用于本單位履行職能的需要，事業(yè)單位國有資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)用于保障事業(yè)發(fā)展、提供公共服務(wù)；尤其是明確要求，除法律另有規(guī)定外，行政單位不得以任何形式將國有資產(chǎn)用于對(duì)外投資或者設(shè)立營利性組織；對(duì)事業(yè)單位利用國有資產(chǎn)對(duì)外投資也進(jìn)行了明確的規(guī)范。
就資產(chǎn)處置而言，明確要求各部門及其所屬單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)履行職能、事業(yè)發(fā)展需要和資產(chǎn)使用狀況，經(jīng)集體決策和履行審批程序，依據(jù)處置事項(xiàng)批復(fù)等相關(guān)文件及時(shí)進(jìn)行處置，并對(duì)罰沒資產(chǎn)的處置、資產(chǎn)評(píng)估前置、應(yīng)當(dāng)報(bào)廢報(bào)損資產(chǎn)等進(jìn)行了規(guī)定。
《條例》還分別對(duì)資產(chǎn)配置的預(yù)算管理、行政單位和事業(yè)單位出租和處置收入的管理、決算和績效管理要求等進(jìn)行了規(guī)定。這些規(guī)范，對(duì)于進(jìn)一步明確相關(guān)權(quán)限、規(guī)范相關(guān)程序提供了清晰的指引。
四、夯實(shí)責(zé)任 建構(gòu)監(jiān)督體系
對(duì)于公權(quán)力而言，“有權(quán)必有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督”，職權(quán)也就意味著職責(zé)，理應(yīng)受到監(jiān)督。尤其是行政事業(yè)性國有資產(chǎn)直接服務(wù)于國家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位履職和基本公共服務(wù)的提供，故而，其行使或者說管理必須受到嚴(yán)密的監(jiān)督。依據(jù)《決定》及相關(guān)法律的要求，《條例》構(gòu)建了涵蓋基礎(chǔ)管理、資產(chǎn)報(bào)告制度、監(jiān)督機(jī)制和法律責(zé)任在內(nèi)的嚴(yán)密的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)監(jiān)督體系。
基礎(chǔ)管理重在為相關(guān)監(jiān)督提供扎實(shí)的基礎(chǔ)保障。《條例》明確要求各部門及其所屬單位應(yīng)當(dāng)按照國家規(guī)定設(shè)置行政事業(yè)性國有資產(chǎn)臺(tái)賬，依照國家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，不得形成賬外資產(chǎn)；應(yīng)當(dāng)定期或者不定期對(duì)資產(chǎn)進(jìn)行盤點(diǎn)、對(duì)賬，做到賬實(shí)相符和賬賬相符；應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行資產(chǎn)清查，在資產(chǎn)清查中發(fā)現(xiàn)賬實(shí)不符、賬賬不符的，應(yīng)當(dāng)查明原因予以說明。
資產(chǎn)報(bào)告制度旨在主動(dòng)接受監(jiān)督。《條例》要求建立行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理情況報(bào)告制度，國務(wù)院向全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告全國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理情況，縣級(jí)以上地方人民政府按照規(guī)定向本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)告行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理情況；縣級(jí)以上地方人民政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)每年匯總本級(jí)和下級(jí)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理情況，報(bào)送本級(jí)政府和上一級(jí)政府財(cái)政部門；行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理情況按照國家有關(guān)規(guī)定向社會(huì)公開。
《條例》建構(gòu)了內(nèi)外并進(jìn)、縱橫統(tǒng)一的監(jiān)督機(jī)制：在行政機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)之間，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)接受本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)對(duì)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理情況的監(jiān)督，組織其審議提出的整改要求，并向其報(bào)告整改情況。在上下級(jí)人民政府之間，縣級(jí)以上人民政府對(duì)下級(jí)政府的行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理情況進(jìn)行監(jiān)督；下級(jí)政府應(yīng)當(dāng)組織落實(shí)上一級(jí)政府提出的監(jiān)管要求，并向上一級(jí)政府報(bào)告落實(shí)情況。在人民政府各部門之間，財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)對(duì)本級(jí)各部門及其所屬單位行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理情況進(jìn)行監(jiān)督檢查，依法向社會(huì)公開檢查結(jié)果；審計(jì)部門依法對(duì)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理情況進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。在部門與所屬單位之間，各部門根據(jù)職責(zé)對(duì)本行業(yè)行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理依法進(jìn)行監(jiān)督，各部門所屬單位應(yīng)當(dāng)制定行政事業(yè)性國有資產(chǎn)內(nèi)部控制制度，防控行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)。
“失責(zé)必追究”。結(jié)合各項(xiàng)強(qiáng)制性規(guī)定，《條例》還專設(shè)法律責(zé)任一章，對(duì)各類違法行為進(jìn)行了詳細(xì)列舉，并設(shè)置了相關(guān)處分等行政責(zé)任；對(duì)違反預(yù)算管理規(guī)定的行為，依照預(yù)算法及其實(shí)施條例、《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等法律、行政法規(guī)追究責(zé)任。各部門及其所屬單位的工作人員在國有資產(chǎn)管理工作中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊或者有浪費(fèi)國有資產(chǎn)等違法違規(guī)行為的，由有關(guān)部門依法給予處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
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