解讀丨通過(guò)政府有效投資激發(fā)社會(huì)投資活力
《政府投資條例》(以下簡(jiǎn)稱條例)規(guī)定，政府投資資金按項(xiàng)目安排，以直接投資方式為主，對(duì)確需支持的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，主要采取資本金注入方式，也可以適當(dāng)采用投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式。同時(shí)，條例還明確了政府投資的范圍及原則、決策程序、投資計(jì)劃、項(xiàng)目實(shí)施、事中事后監(jiān)管等具體要求，這對(duì)于激發(fā)社會(huì)投資活力，引導(dǎo)和帶動(dòng)社會(huì)資本擴(kuò)大有效投資，促進(jìn)穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板、惠民生，必將產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。
正確處理政府投資和社會(huì)投資的關(guān)系
近年來(lái)，我國(guó)固定資產(chǎn)投資增長(zhǎng)速度呈現(xiàn)持續(xù)下滑的趨勢(shì)。全社會(huì)固定資產(chǎn)投資2006-2010年期間年均增長(zhǎng)18%，2011-2015年期間年均增長(zhǎng)12.5%，2015-2018年，分別增長(zhǎng)10.0%、8.1%、7.2%、5.4%。我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施投資增長(zhǎng)速度則從2017年的19%下降到2018年的3.8%，呈現(xiàn)出明顯的下滑趨勢(shì)。投資增長(zhǎng)速度的不斷下滑，使得維持經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)勢(shì)頭的努力面臨較大壓力。越是面臨壓力，越要保持定力，堅(jiān)決管住“看得見(jiàn)的手”，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，依靠市場(chǎng)機(jī)制提高經(jīng)濟(jì)效率和投資質(zhì)量。
條例所稱政府投資，是指在中國(guó)境內(nèi)使用政府預(yù)算安排的資金所進(jìn)行的新建、擴(kuò)建、改建、技術(shù)改造等固定資產(chǎn)投資建設(shè)活動(dòng)。社會(huì)投資則指各類企業(yè)不使用政府預(yù)算資金所進(jìn)行的投資建設(shè)活動(dòng)。如何處理好政府投資和社會(huì)投資之間的關(guān)系，通過(guò)政府有效投資激發(fā)社會(huì)投資活力，而不是政府投資對(duì)社會(huì)投資形成不合理的擠出效應(yīng)，條例對(duì)此做出了明確的制度安排。條例第三條明確了政府投資的范圍，即政府投資資金應(yīng)該投向市場(chǎng)不能有效配置資源的社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步、社會(huì)管理、國(guó)家安全等公共領(lǐng)域，以非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目為主。
條例對(duì)政府投資范圍和方式所提出的規(guī)范性要求，有利于引導(dǎo)正確處理政府投資和社會(huì)投資之間的關(guān)系，強(qiáng)調(diào)更加重視發(fā)揮政府投資在補(bǔ)短板、增效率、強(qiáng)基礎(chǔ)、轉(zhuǎn)機(jī)制等方面的導(dǎo)向性作用，帶動(dòng)和激活社會(huì)投資活力，共同激發(fā)投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力，通過(guò)高質(zhì)量的投資撬動(dòng)高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革及實(shí)現(xiàn)我國(guó)投資建設(shè)領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造寬松穩(wěn)定的政策環(huán)境。
發(fā)揮直接投資方式的基礎(chǔ)性作用
條例規(guī)定，政府投資主要應(yīng)以直接投資的方式按項(xiàng)目進(jìn)行安排，政府直接投資應(yīng)投向具有公益性質(zhì)的非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。這表明今后我國(guó)政府直接投資將是政府投資的主導(dǎo)方式。
合理安排和利用政府直接投資，不僅可以有效滿足非經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)需求，還可為經(jīng)營(yíng)性企業(yè)投資創(chuàng)造必要的基礎(chǔ)設(shè)施和外部環(huán)境條件，從而能夠有效激發(fā)社會(huì)投資活力。具體表現(xiàn)為：一是發(fā)揮直接投資對(duì)改善社會(huì)投資環(huán)境的基礎(chǔ)性作用，包括改善區(qū)域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的硬件和軟環(huán)境條件，提高社會(huì)投資的便利性。二是發(fā)揮直接投資對(duì)社會(huì)投資方向布局的引導(dǎo)作用，完善區(qū)域空間布局，優(yōu)化區(qū)域成本結(jié)構(gòu)，促進(jìn)區(qū)域公共服務(wù)均等化。三是發(fā)揮直接投資對(duì)社會(huì)投資活動(dòng)的支撐性作用，彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步等環(huán)節(jié)的短板，促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，發(fā)揮政府投資激發(fā)社會(huì)投資活力的基礎(chǔ)性作用。
發(fā)揮資本金注入方式的帶動(dòng)作用
和非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目不同，經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目實(shí)行資本金制度，這是我國(guó)對(duì)固定資產(chǎn)投資進(jìn)行調(diào)控的重要制度。項(xiàng)目資本金的籌措，成為經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目投資建設(shè)所關(guān)注的核心問(wèn)題。自1996年我國(guó)試行項(xiàng)目資本金制度以來(lái)，根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的需要，各行業(yè)項(xiàng)目資本金最低比例于2004年、2009年和2015年分別進(jìn)行了三次調(diào)整。2019年3月，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中再次強(qiáng)調(diào)“適當(dāng)降低基礎(chǔ)設(shè)施等項(xiàng)目資本金比例”，旨在通過(guò)動(dòng)態(tài)調(diào)整投資項(xiàng)目的最低資本金比例，有效平抑經(jīng)濟(jì)周期波動(dòng)，發(fā)揮資本金在穩(wěn)預(yù)期、促增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)和防風(fēng)險(xiǎn)中的杠桿作用，更大限度地提振信心和穩(wěn)定投資。
條例規(guī)定，對(duì)于確需支持的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，主要采取資本金注入方式進(jìn)行政府投資。這里重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn)：一是今后政府資金仍然可以投向經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，但投資范圍和規(guī)模將受到嚴(yán)格限制。二是政府投資的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，雖然可以采取不同方式，但資本金注入應(yīng)是主要方式。
政府資本金注入方式的使用，應(yīng)重視發(fā)揮其杠桿調(diào)控和帶動(dòng)作用：一是發(fā)展導(dǎo)向作用。資本金注入是政府對(duì)項(xiàng)目資金的“硬”投入，明確反映了政府的投資政策導(dǎo)向和引導(dǎo)方向，是國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策投資布局的直接顯示，直接代表了該項(xiàng)目屬于國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)展的行業(yè)或領(lǐng)域。二是資金引導(dǎo)作用。政府以資本金方式注入的項(xiàng)目，政府資金注入規(guī)模和股權(quán)比例不一定很高，但政府資本金注入具有直接的增信帶動(dòng)作用，對(duì)于引導(dǎo)社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)資金投向具有重要示范作用。三是引導(dǎo)深化投融資體制改革創(chuàng)新。政府通過(guò)資本金注入引導(dǎo)多元化投資主體參與經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目投資建設(shè)，對(duì)于打破基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域的壟斷局面，發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)均具有促進(jìn)和帶動(dòng)作用。
規(guī)范使用其他投資方式
采用投資補(bǔ)助和貸款貼息等方式對(duì)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目進(jìn)行政府補(bǔ)貼，具有提升擬建項(xiàng)目可融資性，對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行增信，提高項(xiàng)目投資回報(bào)能力及銀行貸款本金和利息償還能力等多方面的作用，是激發(fā)社會(huì)投資活力非常有效的重要手段。條例規(guī)定，對(duì)于確需支持的經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，可以適當(dāng)采取投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式。這里重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)三點(diǎn)：一是對(duì)于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，今后政府投資除采用資本金注入方式之外，還可以采用投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式進(jìn)行投資建設(shè)。二是采用投資補(bǔ)助、貸款貼息等方式進(jìn)行投資建設(shè)的政府投資項(xiàng)目，僅限于經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。三是政府投資補(bǔ)助和貸款貼息的使用范圍和規(guī)模將受到嚴(yán)格限制，必須規(guī)范使用。
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