解讀丨貫徹落實《政府投資條例》 推進投資治理現(xiàn)代化
經(jīng)濟社會發(fā)展中政府投資不可或缺。政府投資資金的公共性，必然要求對政府的資金使用行為和使用結(jié)果進行有效約束。以行政法規(guī)形式規(guī)范政府投資全過程，將被實踐檢驗的成功做法和體制機制相對固定下來，提升政府投資管理的制度化法治化水平，十分必要。《政府投資條例》(以下簡稱條例)的發(fā)布，是繼2016年《中共中央國務院關于深化投融資體制改革的意見》出臺后，投資領域的又一標志性事件，條例的公布施行，對推動政府投資治理現(xiàn)代化、提高政府投資效益、促進高質(zhì)量發(fā)展意義重大。條例具有以下幾個突出特點。
立法目的明確
作為提供公共產(chǎn)品的重要手段和宏觀管理的政策工具，政府投資要更好地滿足人民群眾對高質(zhì)量公共產(chǎn)品的需要，更好促進經(jīng)濟社會發(fā)展，就必須規(guī)范各級政府的投資行為，加強投資管理的薄弱環(huán)節(jié)，使政府投資從決策到建設各階段以及從管理到監(jiān)督各方面都趨于成熟定型，讓公共資金發(fā)揮出最大效益。所以，條例明確將“充分發(fā)揮政府投資作用，提高投資效益，規(guī)范政府投資行為，激發(fā)社會投資活力”作為立法目的。
科學界定政府投資范圍
政府投資是政府作為投資主體的活動。科學界定政府投資與社會投資的邊界，確保政府投資范圍不超出政府應該發(fā)揮作用的領域，處理好政府和市場關系這一經(jīng)濟體制改革的核心問題，十分重要。條例第三條對政府投資范圍進行了明確規(guī)定，即政府投資資金應當投向市場不能有效配置資源社會公益服務、公共基礎設施等公共領域的項目，這體現(xiàn)了政府和市場在配置資金上各自的優(yōu)劣勢，有利于釋放社會投資的積極性，有利于提高政府投資和社會投資的效益。
有效發(fā)揮各種投資方式的獨特功能
條例第六條規(guī)定，政府投資資金按項目安排，以直接投資方式為主;對確需支持的經(jīng)營性項目，主要采取資本金注入方式，也可以適當采取投資補助、貸款貼息等方式。這一規(guī)定可以實現(xiàn)政府和市場的有效結(jié)合，在彌補市場失靈的同時避免政府失效。例如，對部分兼具公益性和經(jīng)營性的準經(jīng)營性項目，完全由企業(yè)去投資在財務收益上可能缺乏吸引力，政府可對這些項目注入部分資本金，減輕社會資本在投資資金上的壓力。又如，對生態(tài)環(huán)境保護、重大科技進步等領域中的項目，可對社會投資進行適當?shù)耐顿Y補助，用少量政府投資資金引導社會資金，擴大正外部性或減少負外部性，維護公共利益。政府投資以適當方式投向市場難以有效發(fā)揮作用的項目，彌補市場失靈的同時維護市場公平競爭，需要選擇恰當?shù)耐顿Y方式，條例對此進行了符合經(jīng)濟規(guī)律和具體國情的規(guī)定。
將科學民主決策的要求規(guī)則化到?jīng)Q策程序中
公共資金決策的科學化民主化是投資治理現(xiàn)代化的必然要求，也是政府投資體制改革多年來努力追求的目標之一。條例從科學民主決策的要求出發(fā)，對與政府投資相關的建設程序、審批以及項目評估、公眾參與、專家評議、風險評估等，均進行了具體規(guī)定，力求使政府投資決策符合客觀規(guī)律、體現(xiàn)公眾意愿，經(jīng)得起實踐和時間檢驗。此外，為了提高審批效率，落實“放管服”改革要求，條例還要求審批部門對規(guī)劃中已明確的項目、部分改擴建項目、需要緊急建設的項目等，按照國家有關規(guī)定簡化需要報批的文件和審批程序。
對投資年度計劃涉及的各環(huán)節(jié)各方面提出具體要求
政府投資年度計劃明確了當年要干哪些事、上哪些項目，是落實中央決策、更好發(fā)揮政府作用的內(nèi)在要求。為了統(tǒng)籌安排政府投資資金，條例對政府投資年度計劃的編制、年度計劃的內(nèi)容、列入年度計劃項目的條件、年度計劃與預算的銜接等提出了明確要求。以投資計劃為手段配置政府投資資金這一稀缺的公共資源，可以發(fā)揮有限資金最大效益。
對政府投資項目建設實施全過程管理
政府投資項目的投資實施效果直接關系到能否順利實現(xiàn)項目的預期效益。條例在總結(jié)成功經(jīng)驗的基礎上，對投資實施中的項目開工條件、資金到位、投資概算、投資預算、建設工期、竣工驗收等提出了具體明確的要求，目的在于通過嚴格規(guī)范的管理，實現(xiàn)少花錢多辦事，順利實現(xiàn)投資建設的預期效果。為了檢驗項目決策和建設的科學性，條例要求投資主管部門或其他有關部門應當選擇有代表性的已建成的政府投資項目，委托中介服務機構(gòu)對項目建成后的實際效果進行后評價，總結(jié)經(jīng)驗，汲取教訓，改進工作。
明確監(jiān)管責任和各方法律責任
條例要求投資主管部門和其他相關部門加強對項目實施情況的監(jiān)督檢查，建立信息共享機制，要求項目單位如實報送相關信息，加強項目檔案管理，要求年度計劃、項目審批和實施以及監(jiān)督檢查信息依法公開。條例還明確界定了政府有關部門和相關工作人員、項目單位等與投資決策和實施相關主體的行為責任，厘清相關方法律責任，為有法必依、依法治理政府投資創(chuàng)造了條件。
總體上看，條例對政府投資決策、實施、監(jiān)督管理等主要方面和重點環(huán)節(jié)進行了全面系統(tǒng)的規(guī)范，推進了政府投資管理的科學化法治化。
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