專家解讀｜余凌云：全面清理罰款事項 不斷優化營商環境
清華大學法學院教授 余凌云
2023年10月20日，國務院總理李強主持召開國務院常務會議，為了進一步優化營商環境、降低經營成本，審議通過了《國務院關于取消和調整一批罰款事項的決定》（以下簡稱《決定》），取消住房城鄉建設等領域16個罰款事項，調整工業和信息化等領域17個罰款事項。
這次國務院發布有關清理罰款事項的重要文件，是法治政府建設的又一項重大舉措。受三年疫情沖擊，以及國際環境風云變幻影響，我國經濟增長面臨較大的挑戰。因此，面對當前的經濟形勢，更應當嚴格規范處罰事項和罰款標準，一方面，對違反法定權限、不適應經濟社會發展需要、可采取其他方式規范管理的罰款事項，應當做到應減盡減；另一方面，要嚴格規范行政處罰自由裁量權，完善協同治理和聯合懲戒機制，加大向社會曝光力度，防止各類惠企政策效果被削弱或者抵消。
《決定》具有以下特點：首先，堅持以確保監管目標實現、行政機關履職到位的前提下，充分考慮經營主體的合理訴求，持續不斷清理罰款事項。其次，在形式上，不僅逐條說明有關罰款事項是否取消或者調整，還明確了替代監管措施。這樣行文辦事體現了真抓實干、腳踏實地的精神，實操性很強，通俗易懂，政策能夠立竿見影。最后，在清理的思路上，以強化監管為制度設計目標，規定了替代監管措施，而不是取消罰款事項后，就不進行監管了。
加強和改善對市場的監管，是政府職能轉變的一個重要方向。政府不僅僅要關注行政處罰，而且要及時制止和糾正各類行政違法行為，更應當進一步延伸到監管，積極采用預防性措施，通過“互聯網+監管”和“雙隨機、一公開”等監管方式，督促企業、個人規范經營、合法經營，及時遏制違法苗頭。
罰款的適用領域十分廣泛，是行政管理中最常用的處罰手段，但卻不是萬能的，制裁效果也是有臨界點的，不是罰得越多、罰得越頻，制裁效果就越好。罰款本身不是目的，不能為罰而罰、以罰代管，更不是為了創收。濫施罰款、有違公允、過罰失當，非但不能實現懲戒目的，也與監管目的南轅北轍。
第一，如果通過數字化技術實現智能監管，就能夠有效抑制行為人的行政違法行為，可以不用罰款。伴隨著數字化建設不斷深入，智能監管體系漸趨完善，一些行政違法現象不復存在，有關罰款也形同虛設，應當及時取消。比如，對粘貼偽造的進網許可標志行為的罰款，因為推行進網許可標志電子化，逐步取代了紙質標志貼簽，這類行政違法行為也失去了市場，一去不返。
第二，對于能夠改正的行政違法行為，應當先責令改正，不能一罰了之。《決定》進一步規定，對一些行政違法行為，只有逾期不改正的，再給予罰款。比如，未在備案編號下方鏈接國務院電信主管部門備案管理系統網址行為，就是這樣調整的，這對于切實實現監管目的具有重要意義。
第三，應當不斷創新行政執法方式，運用說服教育、警示告誡等對相對人權益減損較小的監管方式，努力做到寬嚴相濟、法理相融，讓執法既有力度又有溫度。能夠通過檢查、核查，公開檢查結果，建立臺賬，批評教育、責令改正等其他監管方式解決的，可以不再罰款。比如，國務院取消了工程造價咨詢企業許可，相應罰款取消后，對工程造價咨詢相關活動，可以通過“雙隨機、一公開”等方式進行事中事后監管，督促相關主體及時糾正有關行政違法行為。
《立法法》第七十九條規定：“國務院可以根據改革發展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項，在規定期限和范圍內暫時調整或者暫時停止適用行政法規的部分規定。”《決定》明確取消罰款事項的，相關行政法規和部門規章的有關罰款規定暫時凍結，行政機關不得依此作出罰款決定，這有利于最大限度地將改革舉措迅速落地。
《決定》進一步清理了不符合社會主義市場經濟發展要求的罰款事項，從制度層面為優化營商環境提供了更為有力的保障和支撐，能夠進一步營造良好的營商環境，為企業創造更加寬松、更加自由的經營氛圍，有助于社會主義市場經濟的不斷發展與完善。
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