專家解讀｜余凌云：全面清理罰款事項 不斷優(yōu)化營商環(huán)境
清華大學法學院教授 余凌云
2023年10月20日，國務院總理李強主持召開國務院常務會議，為了進一步優(yōu)化營商環(huán)境、降低經(jīng)營成本，審議通過了《國務院關于取消和調整一批罰款事項的決定》（以下簡稱《決定》），取消住房城鄉(xiāng)建設等領域16個罰款事項，調整工業(yè)和信息化等領域17個罰款事項。
這次國務院發(fā)布有關清理罰款事項的重要文件，是法治政府建設的又一項重大舉措。受三年疫情沖擊，以及國際環(huán)境風云變幻影響，我國經(jīng)濟增長面臨較大的挑戰(zhàn)。因此，面對當前的經(jīng)濟形勢，更應當嚴格規(guī)范處罰事項和罰款標準，一方面，對違反法定權限、不適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要、可采取其他方式規(guī)范管理的罰款事項，應當做到應減盡減；另一方面，要嚴格規(guī)范行政處罰自由裁量權，完善協(xié)同治理和聯(lián)合懲戒機制，加大向社會曝光力度，防止各類惠企政策效果被削弱或者抵消。
《決定》具有以下特點：首先，堅持以確保監(jiān)管目標實現(xiàn)、行政機關履職到位的前提下，充分考慮經(jīng)營主體的合理訴求，持續(xù)不斷清理罰款事項。其次，在形式上，不僅逐條說明有關罰款事項是否取消或者調整，還明確了替代監(jiān)管措施。這樣行文辦事體現(xiàn)了真抓實干、腳踏實地的精神，實操性很強，通俗易懂，政策能夠立竿見影。最后，在清理的思路上，以強化監(jiān)管為制度設計目標，規(guī)定了替代監(jiān)管措施，而不是取消罰款事項后，就不進行監(jiān)管了。
加強和改善對市場的監(jiān)管，是政府職能轉變的一個重要方向。政府不僅僅要關注行政處罰，而且要及時制止和糾正各類行政違法行為，更應當進一步延伸到監(jiān)管，積極采用預防性措施，通過“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”和“雙隨機、一公開”等監(jiān)管方式，督促企業(yè)、個人規(guī)范經(jīng)營、合法經(jīng)營，及時遏制違法苗頭。
罰款的適用領域十分廣泛，是行政管理中最常用的處罰手段，但卻不是萬能的，制裁效果也是有臨界點的，不是罰得越多、罰得越頻，制裁效果就越好。罰款本身不是目的，不能為罰而罰、以罰代管，更不是為了創(chuàng)收。濫施罰款、有違公允、過罰失當，非但不能實現(xiàn)懲戒目的，也與監(jiān)管目的南轅北轍。
第一，如果通過數(shù)字化技術實現(xiàn)智能監(jiān)管，就能夠有效抑制行為人的行政違法行為，可以不用罰款。伴隨著數(shù)字化建設不斷深入，智能監(jiān)管體系漸趨完善，一些行政違法現(xiàn)象不復存在，有關罰款也形同虛設，應當及時取消。比如，對粘貼偽造的進網(wǎng)許可標志行為的罰款，因為推行進網(wǎng)許可標志電子化，逐步取代了紙質標志貼簽，這類行政違法行為也失去了市場，一去不返。
第二，對于能夠改正的行政違法行為，應當先責令改正，不能一罰了之。《決定》進一步規(guī)定，對一些行政違法行為，只有逾期不改正的，再給予罰款。比如，未在備案編號下方鏈接國務院電信主管部門備案管理系統(tǒng)網(wǎng)址行為，就是這樣調整的，這對于切實實現(xiàn)監(jiān)管目的具有重要意義。
第三，應當不斷創(chuàng)新行政執(zhí)法方式，運用說服教育、警示告誡等對相對人權益減損較小的監(jiān)管方式，努力做到寬嚴相濟、法理相融，讓執(zhí)法既有力度又有溫度。能夠通過檢查、核查，公開檢查結果，建立臺賬，批評教育、責令改正等其他監(jiān)管方式解決的，可以不再罰款。比如，國務院取消了工程造價咨詢企業(yè)許可，相應罰款取消后，對工程造價咨詢相關活動，可以通過“雙隨機、一公開”等方式進行事中事后監(jiān)管，督促相關主體及時糾正有關行政違法行為。
《立法法》第七十九條規(guī)定：“國務院可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領域的特定事項，在規(guī)定期限和范圍內暫時調整或者暫時停止適用行政法規(guī)的部分規(guī)定。”《決定》明確取消罰款事項的，相關行政法規(guī)和部門規(guī)章的有關罰款規(guī)定暫時凍結，行政機關不得依此作出罰款決定，這有利于最大限度地將改革舉措迅速落地。
《決定》進一步清理了不符合社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展要求的罰款事項，從制度層面為優(yōu)化營商環(huán)境提供了更為有力的保障和支撐，能夠進一步營造良好的營商環(huán)境，為企業(yè)創(chuàng)造更加寬松、更加自由的經(jīng)營氛圍，有助于社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展與完善。
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