專家解讀 | 劉凱湘：市場交易有序化、效率化、誠信化的保障——評《中華人民共和國市場主體登記管理條例》
北京大學法學院教授、博士生導師 劉凱湘
醞釀已久的市場主體登記管理制度改革終于迎來了重大立法成果。2021年8月24日，國務院正式發布了《中華人民共和國市場主體登記管理條例》（以下簡稱條例）。這是我國市場主體以致整個商事立法中的重大舉措，對于我國市場主體的規范、市場行為的規制、市場誠信的建立等具有十分重要的意義。
我國原有的市場主體登記管理法律體系是由各類市場主體單獨立法的系列法規組成。此種分散式的市場主體登記管理制度立法模式有其歷史背景，按照“成熟一個制定一個”的需求進行，但是存在規范重疊、體系不清、相互抵牾的缺陷，且這些缺陷隨著市場經濟發展顯得越來越明顯，增大了深化市場主體登記管理制度改革和鞏固改革成果的制度成本。為鞏固已有的改革成果，并且為進一步改革奠定制度基礎，需解決商事登記立法分散，不同市場主體登記規則、標準、程序不統一，效力不明確等問題。作為我國第一部統一的市場主體登記管理行政法規的《條例》應運而生。
為實現優化營商環境的目標，《條例》承擔著使市場主體登記管理制度的規范統一、便捷高效雙重任務。“規范統一”和“便捷高效”是《條例》第四條明確規定的市場主體登記管理應當遵循的原則。政在簡不在繁，《條例》最大限度地抽取不同市場主體登記規則的公因式從而使規范趨于統一，避免贅余和不必要的差別對待，能夠降低市場主體辦理登記的成本。作為“放管服”改革的重要組成部分，市場主體登記制度改革自2013年啟動以來，經過珠海橫琴特區、深圳特區、上海自貿區、海南自貿區等多地探索試點，形成了行政確認、簡易注銷等相對成熟的改革舉措。在總結試點經驗基礎上，為落實“便捷高效”原則，《條例》采取了放松事前審查和加強事中事后監管相結合的路徑。《條例》的創新之處與亮點頗多，舉其要者，如：
一、事前審查的寬松化
（一）突出行政確認屬性。
《條例》總結“證照分離”改革經驗，區分了市場主體資格和經營資格，以明確市場主體登記行為的法律性質。《條例》第十四條將經營范圍分為一般經營項目和許可經營項目。除經營范圍中屬于在登記前依法須經批準的許可經營項目外，市場主體在申請登記時自主申報經營范圍，登記機關不作審查。自登記機關簽發營業執照之日起，市場主體就可以從事一般經營項目。
《條例》突出了市場主體登記行為的行政確認屬性。市場主體登記行為的行政確認屬性，是放松事前審查的理論前提。采取何種組織形式從事商業活動，屬于我國法律允許和保障的公民營業自由的范疇。法律規定的市場主體登記制度，是以保護、服務和促進市場主體利益為目的進行的管理活動，而市場主體登記的行政確認是市場主體享有這類保護、服務和促進的前提。行政確認行為具有三個特點：嚴格的羈束性、被動的審查對象和形式主義的審查標準。《條例》第十九條規定：“登記機關應當對申請材料進行形式審查。對申請材料齊全、符合法定形式的予以確認并當場登記。”登記機關的審查對象為申請人提交的申請材料，采取形式主義的審查標準，而且登記行為的作出具有嚴格的羈束性，即“申請材料齊全、符合法定形式”則予以確認并登記。登記信息來自于申請材料，申請人應當對提交材料的真實性、合法性和有效性負責，有利于登記機關提高登記效率。
（二）建立簡易注銷制度。
《條例》在總結改革試點經驗成果基礎上，針對未發生債權債務或者已將債權債務清償完結的市場主體建立了簡易注銷制度，從而創立了退出市場的便捷通道。簡易注銷適用的前提條件是：（1）未發生債權債務或者已將債權債務清償完結；（2）未發生或者已結清清償費用、職工工資、社會保險費用、法定補償金、應繳納稅款（滯納金、罰款）；（3）全體投資人書面承諾對上述情況的真實性承擔法律責任。除個體工商戶外的市場主體注銷登記前，承諾書及注銷登記申請需要通過國家企業信用信息公示系統公示20天。個體工商戶的簡易注銷不存在公示期，僅規定了稅務等有關部門的10天異議期。排除適用簡易注銷的情形則包括：（1）注銷依法須經批準的；（2）市場主體被吊銷營業執照、責令關閉、撤銷的；（3）被列入經營異常名錄的。
與普通注銷程序相比，簡易注銷程序為符合條件的市場主體提供了便捷高效的退出渠道。采取簡易注銷程序時，市場主體不需要提交清算報告，不需要先清算再注銷，可以極大地降低退出市場的成本。簡易注銷制度用公示制度和信用承諾制度取代清算制度，可以保護市場主體可能存在的債權人，較好地實現了效率和安全的平衡。
（三）建立歇業制度。
《條例》建立了歇業制度。“歇業”是我國原有市場主體登記法規中的概念，但是《條例》賦予了“歇業”新的法律意義。歇業不再是被登記機關打擊和否定的應當避免的行為，而是法律允許市場主體基于自身經營計劃做出的主動安排。市場主體在存續期間遇到天災、疫情等不可抗力或其他現實困難而暫時無法開展經營活動時，向登記機關申請保留其主體資格，不按自行停業處理，待情況好轉后重新啟動經營。市場主體選擇辦理歇業之后，可以中止自身經營活動，甚至不需要登記住所（經營場所），只需提供歇業期間法律文書送達地址。辦理歇業登記的市場主體可以用極低的成本維持自身主體資格存續，避免將來重新申請開業登記的麻煩，可以隨時申請恢復營業狀態，能夠滿足市場主體便捷高效地安排自身經營計劃需求。
二、加強事中事后監管
如果缺乏對不誠信行為的制約和打擊，便利市場主體設立、降低市場準入條件的善因也會導致市場環境惡化、危害交易安全的惡果。“寬進”與“嚴管”相結合，才能兼顧效率與安全。《條例》為實現上述立法目的，建立了以下制度：
（一）設立撤銷登記制度。
《條例》第四十條到四十二條規定了撤銷登記制度。在形式審查原則下，登記機關難以自主發現虛假登記。申請人提交虛假材料或者采取其他欺詐手段隱瞞重要事實取得市場主體登記時，由于登記信息的公示性，虛假登記會影響第三人的利益。撤銷登記制度，是登記機關經第三人申請而被動調查虛假登記的事后救濟制度。
經受虛假市場主體登記影響的第三人申請，登記機關經調查確認或者經過法定程序，有權撤銷虛假的市場主體登記。在該市場主體和相關人員無法聯系或者拒不配合時，登記機關無法進行調查以確定是否存在虛假登記情況。為確保撤銷登記申請人的權益不受損害，《條例》規定了推定存在虛假登記的異議程序。登記機關可以將相關市場主體的登記時間、登記事項等通過國家企業信用信息公示系統向社會公示，市場主體及其利害關系人在公示期內沒有提出異議的，登記機關可以撤銷其市場主體登記。被撤銷的市場主體登記的直接責任人需要承擔個人責任，自市場主體登記被撤銷之日起3年內不得再次申請市場主體登記。
（二）推行主動監管。
《條例》第三十八條規定了市場主體登記事項的主動監管制度，包括分級分類監管制度和“雙隨機、一公開”制度。強調事中事后監管，就是強調對市場主體經營過程中的違法和不誠信行為的監管。市場是市場主體經營行為的最有效監督者，但是信息不對稱是市場發揮監督作用的最大障礙。登記事項是市場主體有義務向市場提供的最基本信息，事中事后監管制度旨在用行政監管手段克服信息不對稱問題，以幫助市場充分發揮對市場主體的監督作用。分級分類監管，是以信用制度為核心的監管模式，旨在提高監管效率。登記機關應當發揮信息技術、大數據平臺優勢，利用國家企業信用信息公示系統等信用信息數據庫，根據市場主體的信用風險狀況實施分級分類監管。“雙隨機、一公開”是2015年《國務院辦公廳關于推廣隨機抽查規范事中事后監管的通知》中要求在全國全面推行的監管模式。對登記事項的“雙隨機、一公開”監管制度與分級分類監管相互補充、相互支持，在提高監管效率的同時保障監管的公正性。
可以相信，《條例》的頒布與施行將極大地促進我國市場主體登記制度便捷化、高效化、統一化與現代化，進而起到促進整個市場交易有序化、效率化、誠信化的積極作用。
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