孫守亮：將排污許可制打造成改善環境質量的制度利器
孫守亮(生態環境部政策研究中心主任)
排污許可制是固定污染源管理的核心制度，關乎生態文明制度體系和生態環境治理體系。《排污許可管理條例》(以下簡稱《條例》)在多年探索、實踐積累、經驗借鑒、問題倒逼的基礎上，在一些重大問題上形成了解決路徑，為固定污染源管理制度更加成熟定型更加完善奠定了法規基礎，為改善生態環境質量提供了長牙齒的制度利器。
排污許可制試點以來，雖然大部分省(自治區、直轄市)已經開始頒發排污許可證，為加強固定污染源管理發揮了重要作用，但有些地區也一定程度上存在重發證輕證后監管，持證排污單位不按證排污、不達標排放的問題，排污許可權威性需要強化。可以說，核發排污許可證僅僅是管理的開端而不是結束，許可證的權威不是發出來的，而是證后監管管出來的。
《條例》以排污單位自行監測、臺賬記錄、執行報告為手段，壓實排污單位主體責任，推動主動守法，同時推動生態環境主管部門轉變角色、找準自身定位、履行好監管職責。嚴格落實企業主體責任和政府監管責任，必將有力推動將排污許可制打造成改善環境質量的制度利器。
一是《條例》明確了排污單位污染物排放控制的主體責任。核心是明確排污許可證不僅是“排污資格證”，而且還是排污行為的法律性要求和規范性要求載體，排污許可證是排污單位承擔污染排放控制義務和責任的法律文書，具有法定性、強制性，將污染物排放治理的責任回歸企業，改變以往政府包辦式、保姆式管理的做法。《條例》明確了排污單位污染排放控制的責任范圍，規定了排污許可證記載的信息內容，包含了污染物排放口位置和數量，污染物排放方式和排放去向，排放口設置及規范化管理要求，以及自行監測、環境管理臺賬記錄、排污許可證執行報告等具體要求，明確了排污單位按證排污的法律責任義務。載入排污許可證的內容既是排污單位滿足排污許可要求所需要實現的環保義務，也是排污許可證的一個守法公開承諾，排污單位要通過自行監測、提交執行報告等各種手段記錄污染排放情況，并按照規定將有關信息公開，實現按證排污。《條例》規定的上述要求，使得排污單位履行污染物排放控制義務有法可依，也給排污單位強化對自身排放行為的管理，主動承擔環境治理主體責任，提供了明確依據。
二是《條例》強化了生態環境主管部門事中事后監管職責。排污許可制度的改革完善，是在審批制度改革、轉變政府職能的大背景下進行的。《條例》規定生態環境主管部門建立全國統一的排污許可證管理信息平臺，明確了排污許可管理部門審批的權限、處理流程和處理結果類型。生態環境主管部門要將排污許可證執法檢查納入年度執法計劃，通過執法監測、隨機抽查等方式監督監管排污單位的污染排放行為，對持證排污的相關違法行為進行界定、清理、處罰。《條例》也為對排污單位按照環境保護績效水平優化日常執法監管創造了條件，生態環境主管部門可以根據排污許可管理類別、排污單位社會誠信檔案，以及排污單位自行監測、管理臺賬和執行報告的核查情況，確定檢查頻次和檢查方式。這必將進一步強化、優化生態環境主管部門對持證排污行為的監管。
三是引入社會監督，構建新型環境治理體系。排污許可證是排污單位環境行為的承諾書，是生態環境主管部門對污染源要求的綜合集成、開展環境監管的執法依據，也是公眾監督和信息公開的切入點。生態環境主管部門要從準確界定政府、排污單位、社會公眾三者職責及相互關系角度出發，系統推進行政審批、許可事項的整合與精簡優化，加強證后監管，用好、用活許可證，使之與現有環境管理整合聯動，引入社會監督，依法重罰不兌現承諾、不按證排污的排污單位。《條例》為排污單位排放信息披露、監管信息公開等提供了全國統一信息平臺，要推動排污單位定期上報執行報告，定期開展信息公開，自覺接受監督檢查，建立企業環境守法和誠信信息共享機制，強化排污許可證的信用約束。這也為社會監督與監管執法過程整合、形成監管合力創造了條件。
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