專家解讀丨常凱：保障工程建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資支付的系統(tǒng)工程——《保障農(nóng)民工工資支付條例》解讀
中國人民大學(xué)勞動人事學(xué)院教授 常凱
國務(wù)院頒布的《保障農(nóng)民工工資支付條例》（以下簡稱《條例》），是完善我國勞動法制、健全工資支付保障制度的一部重要行政法規(guī)，也是我國第一次為保障農(nóng)民工群體權(quán)益制定的專門法規(guī)。其出臺背景是要解決農(nóng)民工欠薪問題，保障農(nóng)民工勞有所得，維護社會公平正義�！稐l例》很重要的一個特點是，堅持問題導(dǎo)向和目標導(dǎo)向，聚焦農(nóng)民工欠薪突出的工程建設(shè)領(lǐng)域，以根治欠薪為直接目標構(gòu)建了一套完整具體的制度體系，主要體現(xiàn)就是《條例》第四章“工程建設(shè)領(lǐng)域特別規(guī)定”。該章共15條，對于工程建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資支付的要求、程序、做法等作了詳細具體的規(guī)定。這些規(guī)定，對各地貫徹落實《國務(wù)院辦公廳關(guān)于全面治理拖欠農(nóng)民工工資問題的意見》（國辦發(fā)〔2016〕1號）、建立健全保障農(nóng)民工工資支付制度的經(jīng)驗做法作了總結(jié)提煉，具有很強的針對性、可操作性。
第四章規(guī)定的保障工程建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資支付制度體系，主要包括五個方面的內(nèi)容，即分賬管理、工資專戶、總包代發(fā)、農(nóng)民工實名制、維權(quán)告示。這五項制度，從保障工資來源（從哪來）、確保工資安全（放在哪）、明確發(fā)放主體（誰來發(fā)）、保障發(fā)放到人（發(fā)給誰）、加強監(jiān)督（誰監(jiān)督）等工資支付全環(huán)節(jié)進行制度設(shè)計，形成了一套適合工程建設(shè)領(lǐng)域的系統(tǒng)的工資支付保障體系，對解決工程建設(shè)領(lǐng)域中市場秩序和勞動用工不規(guī)范導(dǎo)致的欠薪問題有很強的針對性。
一是分賬管理制度。分賬管理是指將工程款中的人工費用（工資款）單獨列賬并予以保障。由于工程建設(shè)行業(yè)的許多建筑承包商需要預(yù)先墊付資金或原材料及勞動力，才能獲得施工項目。在這期間，勞動者平時只能發(fā)一些生活費，到了年關(guān)休工或工程結(jié)束才能結(jié)算工資。勞動者的工資和工程款綁在一起，總承包商拿不到工程款項，下面層層分包的施工隊也拿不到錢，致使工人被集體欠薪。解決這一問題，必須從源頭上保障工資的來源并明確相關(guān)責任。對此，《條例》確定了工資與工程款分賬管理的制度，規(guī)定：政府投資項目所需資金應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定落實到位，不得由施工單位墊資建設(shè)。建設(shè)單位與施工總承包單位依法訂立書面工程施工合同，應(yīng)當約定工程款計量周期、工程款進度結(jié)算辦法以及人工費用撥付周期，并按照保障農(nóng)民工工資按時足額支付的要求約定人工費用。人工費用撥付周期不得超過1個月。為防止建設(shè)單位拖欠工程款，《條例》還規(guī)定，建設(shè)單位應(yīng)當向施工單位提供工程款支付擔保。同時，為及時解決企業(yè)無力支付或拒不支付拖欠的農(nóng)民工工資，《條例》還規(guī)定了工資保證金制度，施工總承包單位應(yīng)當按照有關(guān)規(guī)定存儲工資保證金或者以金融機構(gòu)保函替代，專項用于支付為所承包工程提供勞動的農(nóng)民工被拖欠的工資。以上規(guī)定可以有效地保證工程建設(shè)行業(yè)農(nóng)民工工資來源，防止出現(xiàn)欠薪時無錢可發(fā)的問題。
二是農(nóng)民工工資專用賬戶制度。農(nóng)民工工資專用賬戶是指施工總承包單位開設(shè)的，專項用于農(nóng)民工工資相關(guān)款項存儲和發(fā)放的賬戶。由于工程建設(shè)行業(yè)層層分包的不規(guī)范現(xiàn)象和用工特點，以往農(nóng)民工工資發(fā)放經(jīng)常處于一種多頭的零散無序狀態(tài)，甚至對工資是否發(fā)放以及發(fā)放數(shù)額都無法搞清。針對這一問題，《條例》規(guī)定，施工總承包單位應(yīng)當按照有關(guān)規(guī)定開設(shè)農(nóng)民工工資專用賬戶，專項用于支付該工程建設(shè)項目農(nóng)民工工資。建設(shè)方將支付給施工方的工資款項以及工資發(fā)放都直接通過工資專戶，以有效地管理和監(jiān)督農(nóng)民工工資發(fā)放全過程。銀行一旦發(fā)現(xiàn)資金未按約撥付等情況，及時通知施工總承包單位，由施工總承包單位報告人力資源社會保障行政部門和相關(guān)行業(yè)工程建設(shè)主管部門，并納入欠薪預(yù)警系統(tǒng)。為保證工資專戶的穩(wěn)定和安全，《條例》還特別規(guī)定，除法律另有規(guī)定外，專用賬戶資金和工資保證金不得因支付為本項目提供勞動的農(nóng)民工工資之外的原因被查封、凍結(jié)或者劃撥。
三是總包代發(fā)工資制度。總包代發(fā)工資是指在農(nóng)民工工資發(fā)放程序上，以與建設(shè)方簽訂協(xié)議的工程承包方為主體設(shè)立銀行賬戶，并負責將工資通過該賬戶打入用于支付農(nóng)民工工資的銀行賬戶所綁定的農(nóng)民工本人社會保障卡或者銀行卡。這一規(guī)定的重要意義就是針對建設(shè)市場中存在的層層轉(zhuǎn)包、違法分包等不規(guī)范現(xiàn)象，減少中間層次，克服層層轉(zhuǎn)包容易發(fā)生欠薪的弊端，使得農(nóng)民工可以在總承包單位的工資專戶上，直接獲得工資。為此《條例》規(guī)定，工程建設(shè)領(lǐng)域推行分包單位農(nóng)民工工資委托施工總承包單位代發(fā)制度。在工資發(fā)放的過程中，分包單位負責按月考核農(nóng)民工工作量并編制工資支付表，經(jīng)農(nóng)民工本人簽字確認，與當月工程進度等一并報施工總承包單位。施工總承包單位根據(jù)分包單位編制的工資支付表，經(jīng)專用賬戶直接支付到農(nóng)民工銀行賬戶，并向分包單位提供代發(fā)工資憑證。
四是農(nóng)民工實名管理制度。農(nóng)民工實名制是指對工程建設(shè)企業(yè)所招用工人的從業(yè)、培訓(xùn)、技能和權(quán)益保障等，以真實身份信息認證方式進行綜合管理的制度。實名制的提出，源于在一個高度分散、流動的工程建設(shè)行業(yè)勞動力市場中，層層分包的用工機制使得管理和作業(yè)兩層分離，勞動者不知道究竟誰是他的直接工作單位，單位也搞不清楚自己的職工是哪些人。準確認定勞動者的身份是規(guī)范工資支付的前提，因為要保證工資直接發(fā)放到勞動者手中，就必須搞清楚勞動者的個人信息，包括基本信息（身份、文化程度、工種、技能等級和基本安全培訓(xùn)等）和從業(yè)信息（工作崗位、勞動合同簽訂、考勤、工資支付和從業(yè)記錄等）等。為了規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域勞動用工管理，《條例》明確要求，沒有訂立勞動合同并實名登記，不得進入項目現(xiàn)場施工。同時要求施工總承包單位應(yīng)當在工程項目部配備勞資專管員，對分包單位勞動用工實施監(jiān)督管理，掌握現(xiàn)場用工、考勤、工資支付等情況，審核分包單位編制的農(nóng)民工工資支付表。
五是維權(quán)告示制度。為引導(dǎo)勞動者依法及時維權(quán)，《條例》規(guī)定了維權(quán)信息告示制度，要求施工總承包單位應(yīng)當在施工現(xiàn)場醒目位置設(shè)立維權(quán)信息告示牌，明示下列事項：（一）建設(shè)單位、施工總承包單位及所在項目部、分包單位、相關(guān)行業(yè)工程建設(shè)主管部門、勞資專管員等基本信息；（二）當?shù)刈畹凸べY標準、工資支付日期等基本信息；（三）投訴舉報電話、勞動爭議調(diào)解仲裁申請渠道、法律援助申請渠道、12348公共法律服務(wù)熱線等信息。
這些制度措施的落地實施，必將進一步規(guī)范工程建設(shè)領(lǐng)域人工費用撥付、用工管理和工資支付行為，為確保付出辛勞的農(nóng)民工拿到工資提供強有力的法治保障。
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