專家解讀丨常凱：保障工程建設領域農民工工資支付的系統工程——《保障農民工工資支付條例》解讀
中國人民大學勞動人事學院教授 常凱
國務院頒布的《保障農民工工資支付條例》（以下簡稱《條例》），是完善我國勞動法制、健全工資支付保障制度的一部重要行政法規，也是我國第一次為保障農民工群體權益制定的專門法規。其出臺背景是要解決農民工欠薪問題，保障農民工勞有所得，維護社會公平正義。《條例》很重要的一個特點是，堅持問題導向和目標導向，聚焦農民工欠薪突出的工程建設領域，以根治欠薪為直接目標構建了一套完整具體的制度體系，主要體現就是《條例》第四章“工程建設領域特別規定”。該章共15條，對于工程建設領域農民工工資支付的要求、程序、做法等作了詳細具體的規定。這些規定，對各地貫徹落實《國務院辦公廳關于全面治理拖欠農民工工資問題的意見》（國辦發〔2016〕1號）、建立健全保障農民工工資支付制度的經驗做法作了總結提煉，具有很強的針對性、可操作性。
第四章規定的保障工程建設領域農民工工資支付制度體系，主要包括五個方面的內容，即分賬管理、工資專戶、總包代發、農民工實名制、維權告示。這五項制度，從保障工資來源（從哪來）、確保工資安全（放在哪）、明確發放主體（誰來發）、保障發放到人（發給誰）、加強監督（誰監督）等工資支付全環節進行制度設計，形成了一套適合工程建設領域的系統的工資支付保障體系，對解決工程建設領域中市場秩序和勞動用工不規范導致的欠薪問題有很強的針對性。
一是分賬管理制度。分賬管理是指將工程款中的人工費用（工資款）單獨列賬并予以保障。由于工程建設行業的許多建筑承包商需要預先墊付資金或原材料及勞動力，才能獲得施工項目。在這期間，勞動者平時只能發一些生活費，到了年關休工或工程結束才能結算工資。勞動者的工資和工程款綁在一起，總承包商拿不到工程款項，下面層層分包的施工隊也拿不到錢，致使工人被集體欠薪。解決這一問題，必須從源頭上保障工資的來源并明確相關責任。對此，《條例》確定了工資與工程款分賬管理的制度，規定：政府投資項目所需資金應當按照國家有關規定落實到位，不得由施工單位墊資建設。建設單位與施工總承包單位依法訂立書面工程施工合同，應當約定工程款計量周期、工程款進度結算辦法以及人工費用撥付周期，并按照保障農民工工資按時足額支付的要求約定人工費用。人工費用撥付周期不得超過1個月。為防止建設單位拖欠工程款，《條例》還規定，建設單位應當向施工單位提供工程款支付擔保。同時，為及時解決企業無力支付或拒不支付拖欠的農民工工資，《條例》還規定了工資保證金制度，施工總承包單位應當按照有關規定存儲工資保證金或者以金融機構保函替代，專項用于支付為所承包工程提供勞動的農民工被拖欠的工資。以上規定可以有效地保證工程建設行業農民工工資來源，防止出現欠薪時無錢可發的問題。
二是農民工工資專用賬戶制度。農民工工資專用賬戶是指施工總承包單位開設的，專項用于農民工工資相關款項存儲和發放的賬戶。由于工程建設行業層層分包的不規范現象和用工特點，以往農民工工資發放經常處于一種多頭的零散無序狀態，甚至對工資是否發放以及發放數額都無法搞清。針對這一問題，《條例》規定，施工總承包單位應當按照有關規定開設農民工工資專用賬戶，專項用于支付該工程建設項目農民工工資。建設方將支付給施工方的工資款項以及工資發放都直接通過工資專戶，以有效地管理和監督農民工工資發放全過程。銀行一旦發現資金未按約撥付等情況，及時通知施工總承包單位，由施工總承包單位報告人力資源社會保障行政部門和相關行業工程建設主管部門，并納入欠薪預警系統。為保證工資專戶的穩定和安全，《條例》還特別規定，除法律另有規定外，專用賬戶資金和工資保證金不得因支付為本項目提供勞動的農民工工資之外的原因被查封、凍結或者劃撥。
三是總包代發工資制度。總包代發工資是指在農民工工資發放程序上，以與建設方簽訂協議的工程承包方為主體設立銀行賬戶，并負責將工資通過該賬戶打入用于支付農民工工資的銀行賬戶所綁定的農民工本人社會保障卡或者銀行卡。這一規定的重要意義就是針對建設市場中存在的層層轉包、違法分包等不規范現象，減少中間層次，克服層層轉包容易發生欠薪的弊端，使得農民工可以在總承包單位的工資專戶上，直接獲得工資。為此《條例》規定，工程建設領域推行分包單位農民工工資委托施工總承包單位代發制度。在工資發放的過程中，分包單位負責按月考核農民工工作量并編制工資支付表，經農民工本人簽字確認，與當月工程進度等一并報施工總承包單位。施工總承包單位根據分包單位編制的工資支付表，經專用賬戶直接支付到農民工銀行賬戶，并向分包單位提供代發工資憑證。
四是農民工實名管理制度。農民工實名制是指對工程建設企業所招用工人的從業、培訓、技能和權益保障等，以真實身份信息認證方式進行綜合管理的制度。實名制的提出，源于在一個高度分散、流動的工程建設行業勞動力市場中，層層分包的用工機制使得管理和作業兩層分離，勞動者不知道究竟誰是他的直接工作單位，單位也搞不清楚自己的職工是哪些人。準確認定勞動者的身份是規范工資支付的前提，因為要保證工資直接發放到勞動者手中，就必須搞清楚勞動者的個人信息，包括基本信息（身份、文化程度、工種、技能等級和基本安全培訓等）和從業信息（工作崗位、勞動合同簽訂、考勤、工資支付和從業記錄等）等。為了規范工程建設領域勞動用工管理，《條例》明確要求，沒有訂立勞動合同并實名登記，不得進入項目現場施工。同時要求施工總承包單位應當在工程項目部配備勞資專管員，對分包單位勞動用工實施監督管理，掌握現場用工、考勤、工資支付等情況，審核分包單位編制的農民工工資支付表。
五是維權告示制度。為引導勞動者依法及時維權，《條例》規定了維權信息告示制度，要求施工總承包單位應當在施工現場醒目位置設立維權信息告示牌，明示下列事項：（一）建設單位、施工總承包單位及所在項目部、分包單位、相關行業工程建設主管部門、勞資專管員等基本信息；（二）當地最低工資標準、工資支付日期等基本信息；（三）投訴舉報電話、勞動爭議調解仲裁申請渠道、法律援助申請渠道、12348公共法律服務熱線等信息。
這些制度措施的落地實施，必將進一步規范工程建設領域人工費用撥付、用工管理和工資支付行為，為確保付出辛勞的農民工拿到工資提供強有力的法治保障。
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