專家解讀|王敬波：堅持以人民為中心保障食品安全
中國政法大學法治政府研究院院長 王敬波
新修訂的《中華人民共和國食品安全法實施條例》（以下簡稱《條例》）延續了2015年修訂的食品安全法的“史上最嚴”風格，在細化、補充和完善食品安全法的基礎上，進一步落實《中共中央、國務院關于深化改革加強食品安全工作的意見》的要求，充分體現了堅持以人民為中心保障食品安全的發展理念。《條例》在保持原有的章節框架不變的情況下，條文數量從原來的64條增加到86條，條文內容進行了大幅修改，特別是對食品生產經營、監督管理和法律責任三章的修改力度很大。主要修改內容包括細化食品安全監管體制機制、強化食品生產經營者主體責任、加強食品安全監督管理、完善食品安全社會共治和加大食品安全處罰力度。在具體問題上，對公眾關切的餐具飲具集中消毒、網絡食品交易、轉基因食品、保健食品、特殊醫學用途配方食品等特殊食品及食品廣告的管理問題作出了回應。
一、細化食品安全監管體制機制
一是突出食品安全風險防控理念，明確縣級以上人民政府建立統一權威的食品安全監管體制。縣級以上食品安全監管部門和其他有關部門依法履行職責，加強協調配合，做好食品安全監管工作。明確鄉鎮人民政府和街道辦事處有支持、協助開展食品安全監管工作的義務。
二是細化食品安全風險監測制度，建立食品安全風險監測會商機制、食品安全隱患通知制度和食品安全風險信息交流機制。縣級以上衛生行政部門會同同級食品安全監管部門建立食品安全風險監測會商機制，并將形成的食品安全風險監測分析報告報本級政府和上一級衛生行政部門。除了部門間的信息通報機制，《條例》還增加了食品安全監管部門與生產經營者之間的食品安全隱患通知制度，以引導生產經營者及時自查并采取措施控制對人體健康可能造成的損害。《條例》還規定國務院食品安全監管部門和其他有關部門建立食品安全風險信息交流機制，明確食品安全風險信息交流的內容、程序和要求。
三是完善食品安全標準制定。《條例》規定了食品安全地方標準的信息公開和備案要求，明確不得對保健食品、特殊醫學用途配方食品、嬰幼兒配方食品等特殊食品制定食品安全地方標準，食品生產經營者可提前實施已公布的食品安全標準，企業標準不得低于食品安全國家標準，企業標準嚴于國家標準和地方標準的應報省級衛生行政部門備案。
四是健全食品安全全程追溯制度。明確食品安全追溯體系應包括如實記錄并保存進貨查驗、出廠檢驗、食品銷售等信息。
二、強化食品生產經營者主體責任
一是加強食品貯存、運輸過程控制。《條例》規定委托貯存、運輸食品的食品生產經營者對受托方負有審核監督的義務；受托方應當如實記錄委托方和收貨方的名稱、地址、聯系方式等內容，記錄保存期限不得少于貯存、運輸結束后2年，未按規定記錄、保存信息將受到處罰。
二是明確網絡食品交易第三方平臺責任。《條例》規定網絡食品交易第三方平臺對入網食品經營者的登記信息和交易信息負有保存義務，并有義務按要求向監管部門提供所保管的信息。對于多次出現入網經營者違法經營或違法經營造成嚴重后果的，縣級以上食品監管部門可以對平臺的法定代表人或主要負責人進行責任約談。
三是完善餐具飲具集中消毒服務管理。餐飲服務提供者委托餐具飲具集中消毒服務單位提供清洗消毒服務的，《條例》分別明確了委托方與受托方的責任。委托方應查驗、留存受托方的營業執照復印件和消毒合格證明；受托方應建立餐具飲具出廠檢驗記錄制度，如實記錄出廠餐具飲具的數量、消毒日期和批號、使用期限、出廠日期以及委托方名稱、地址、聯系方式等內容；保存期限均不得少于消毒餐具飲具使用期限到期后6個月。未按規定查驗、留存的委托方將受到食品安全監管部門處罰，未按規定建立并遵守出廠檢驗記錄制度的受托方將受到衛生行政部門的處罰。
四是明確禁止利用會議、講座、健康咨詢等方式對食品進行虛假宣傳。利用會議、講座、健康咨詢等方式對食品進行虛假宣傳，由縣級以上食品安全監管部門進行處罰。
五是加強對特殊食品監管。《條例》對保健食品的原料前處理、宣傳和命名，特殊醫學用途配方食品出廠檢驗、分類銷售、廣告分類管理作出了細化規定。保健食品生產企業應具備相應的原料處理能力，非保健食品不得聲稱具有保健功能，不得以選擇性添加物質命名嬰幼兒配方食品。特殊醫學用途配方食品中的特定全營養配方食品應當通過醫療機構或藥品零售企業銷售，其廣告按照處方藥廣告進行特殊管理。特殊食品不得與普通食品或藥品混放銷售。
三、加強食品安全監督管理
一是創新監管方式。市場監管領域正全面推行“雙隨機、一公開”監管，這是市場監管理念和方式的重大創新。《條例》新增規定，設區的市級以上食品安全監管部門可對下級部門負責日常監督管理的生產經營者實施隨機檢查，也可以組織下級部門實施異地檢查；設區的市級以上食品安全監管部門認為必要的，還可直接調查處理下級部門管轄的食品安全違法案件，也可指定其他下級部門調查處理。其中隨機檢查、異地檢查即體現“雙隨機、一公開”監管理念，而設區的市級以上食品監管部門對下級負責的監管對象的檢查和調查處理，實際上打破了政府層級管轄的壁壘，為“雙隨機”制度增添活力，進一步強化食品安全監管部門對生產經營者的事中事后監管。
二是加強職業化檢查員隊伍建設。《條例》規定依托現有資源建立食品安全檢查員制度，強化考核培訓，提高檢查員專業化水平。
四、完善食品安全社會共治
一是強化普法和科普宣傳。國家將食品安全知識納入國民素質教育內容，普及食品安全科學常識和法律知識，提高社會的食品安全意識。
二是落實舉報獎勵制度。為充分發揮社會監督的力量，《食品安全法》建立了食品安全違法行為舉報獎勵制度。《條例》進一步規定舉報獎勵辦法由國務院食品安全監管部門會同國務院財政等有關部門制定，且舉報獎勵資金納入各級人民政府預算。此外，完善內部舉報制度，明確了對舉報所在企業食品安全重大違法犯罪行為的舉報人應加大獎勵力度。
五、加大食品安全處罰力度
一是大幅提高食品安全違法行政罰款額度。根據對《條例》罰則內容的梳理，罰款金額最低1萬元起罰，遠高于修訂前的最低2000元額度。對于發布無資質食品檢驗機構出具的食品檢驗信息或利用上述檢驗信息進行等級評定而欺騙誤導消費者的，甚至可罰至100萬元。
二是從嚴從重處罰情節嚴重的違法行為。《條例》以列舉的方式規定了“情節嚴重”的6種法定情形，并對情節嚴重的違法行為實行從重從嚴罰款。
三是引入行政“雙罰制”，落實“處罰到人”。《條例》突破性地規定了對單位違法情形下的個人罰款處罰，即存在故意實施違法行為、違法行為性質惡劣或違法行為造成嚴重后果的情形之一的，除對依法對違法單位給予處罰外，對單位的法定代表人、主要負責人、直接負責的主管人員和其他直接責任人員處以上一年度從本單位取得收入的1倍以上10倍以下罰款。
四是建立守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制。國務院食品安全監督管理部門會同國務院有關部門建立守信聯合激勵和失信聯合懲戒機制，結合食品生產經營者信用檔案，建立嚴重違法生產經營者黑名單制度，將食品安全信用狀況與準入、融資、信貸、征信等銜接，及時向社會公布。
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