司法部有關(guān)負(fù)責(zé)人就《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見》答記者問
法制日報(bào)北京12月20日訊記者 張維
日前,國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的指導(dǎo)意見》(以下簡稱《指導(dǎo)意見》)。司法部有關(guān)負(fù)責(zé)人就有關(guān)問題接受記者采訪。
問:制定出臺《指導(dǎo)意見》有什么重要意義?
答:《指導(dǎo)意見》是貫徹落實(shí)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和中共中央、國務(wù)院《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要(2015-2020年)》有關(guān)要求的重要舉措,第一次從國家層面對行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的主體、范圍、程序、職責(zé)、責(zé)任等作出全面、系統(tǒng)的規(guī)定,與今年5月份國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》,共同構(gòu)成行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理的基礎(chǔ)性制度措施。全面推行規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制,是推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的必然要求,有利于維護(hù)國家法制統(tǒng)一、政令統(tǒng)一,有利于從源頭上防止違法文件出臺、促進(jìn)行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法,有利于保障人民群眾合法權(quán)益。對堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn),堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè),實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有十分重要的意義。
問:當(dāng)前,各地區(qū)、各部門在行政規(guī)范性文件合法性審核工作方面存在哪些問題?《指導(dǎo)意見》對此作了哪些針對性規(guī)定?
答:行政規(guī)范性文件是行政機(jī)關(guān)開展行政執(zhí)法活動(dòng)的重要依據(jù),覆蓋行政管理的各個(gè)領(lǐng)域,也就是俗稱的“紅頭文件”。行政規(guī)范性文件合法與否,直接關(guān)系政府是否依法行政,直接關(guān)系老百姓的合法權(quán)益和政府形象。近年來,隨著法治政府建設(shè)的加快推進(jìn),各地區(qū)、各部門對行政規(guī)范性文件合法性審核工作日益重視,取得一定成效。但同時(shí),在推進(jìn)合法性審核機(jī)制工作方面也存在一些問題。比如,有的對完善合法性審核機(jī)制重要作用的認(rèn)識還不到位,有的對規(guī)范性文件制定主體和范圍不明確,有的審核程序不規(guī)范、審核標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,有的審核工作銜接機(jī)制不嚴(yán)密,還有些地方和部門存在審核能力不足等問題。這些問題嚴(yán)重制約了合法性審核機(jī)制作用的發(fā)揮,導(dǎo)致實(shí)踐中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)一些“奇葩”文件,引起公眾和社會(huì)輿論批評。我們堅(jiān)持問題導(dǎo)向,《指導(dǎo)意見》專門作出規(guī)定,在國家層面制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),作出全面部署,提出要建立程序完備、權(quán)責(zé)一致、相互銜接、運(yùn)行高效的合法性審核機(jī)制的總體目標(biāo),并從明確審核范圍、確定審核主體、規(guī)范審核程序、明確審核職責(zé)、強(qiáng)化審核責(zé)任等五個(gè)方面入手,對建立健全規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的具體內(nèi)容作出具體規(guī)定,旨在有效解決“誰來審”“審什么”“怎么審”的問題。
問:《指導(dǎo)意見》在解決行政規(guī)范性文件范圍不統(tǒng)一、不明確的問題方面是怎么規(guī)定的?
答:關(guān)于什么是行政規(guī)范性文件,在今年5月份國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》中明確規(guī)定,行政規(guī)范性文件是除國務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令以及部門規(guī)章、地方政府規(guī)章以外,由行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)管理公共事務(wù)的組織依照法定權(quán)限、程序制定并公開發(fā)布,涉及公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù),具有普遍約束力,在一定期限內(nèi)反復(fù)適用的公文。這次在《指導(dǎo)意見》中又對行政規(guī)范性文件的范圍作了排除性規(guī)定,明確指出行政機(jī)關(guān)內(nèi)部執(zhí)行的管理規(guī)范、工作制度、機(jī)構(gòu)編制、會(huì)議紀(jì)要、工作方案、請示報(bào)告及表彰獎(jiǎng)懲、人事任免等文件,不納入合法性審核范圍。同時(shí),還強(qiáng)調(diào)各地區(qū)、各部門要按照《指導(dǎo)意見》,結(jié)合自身工作實(shí)際,從制定主體、公文種類、管理事項(xiàng)等方面,確定納入規(guī)范性文件合法性審核的標(biāo)準(zhǔn)和范圍,編制規(guī)范性文件的制發(fā)主體清單,明確規(guī)范性文件的公文種類,列明規(guī)范性文件管理事項(xiàng)的類別。
問:《指導(dǎo)意見》作為深化依法治國實(shí)踐、加快推進(jìn)法治政府建設(shè)的重要舉措,在起草過程中主要把握了哪些原則?
答:在起草《指導(dǎo)意見》過程中,我們重點(diǎn)把握以下幾點(diǎn):一是全面貫徹落實(shí)習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想和黨的十九大精神。始終以習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo),認(rèn)真學(xué)習(xí)領(lǐng)會(huì)黨的十九大精神,把建立程序完備、權(quán)責(zé)一致、相互銜接、運(yùn)行高效的規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制,作為深入貫徹落實(shí)黨的十九大關(guān)于“堅(jiān)持全面依法治國”“維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威”“深化依法治國實(shí)踐”要求的重要舉措,作為加快推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容,作為提高政府治理能力的重要方式。二是注重吸收借鑒地方和部門經(jīng)驗(yàn)。認(rèn)真總結(jié)試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn),對地方和部門在完善規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制中形成的好經(jīng)驗(yàn)、好做法進(jìn)行歸納提煉,堅(jiān)持在現(xiàn)有規(guī)定及經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上創(chuàng)新、完善規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的方式方法。三是堅(jiān)持問題導(dǎo)向。緊緊圍繞當(dāng)前推行合法性審核機(jī)制需要解決的主要問題進(jìn)行制度設(shè)計(jì),重點(diǎn)明確審核范圍、主體和標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范審核程序,強(qiáng)化審核責(zé)任等,同時(shí),注重增強(qiáng)有關(guān)措施的針對性和有效性,確保提出的措施切實(shí)可行。四是堅(jiān)持因地制宜。在堅(jiān)持對合法性審核的范圍、標(biāo)準(zhǔn)等事項(xiàng)作出統(tǒng)一要求和原則性規(guī)定的同時(shí),為地方、部門結(jié)合實(shí)際落實(shí)合法性審核工作機(jī)制留有余地,不搞一刀切,鼓勵(lì)各地區(qū)、各部門根據(jù)工作實(shí)際創(chuàng)新符合自身特點(diǎn)的審核制度、方式及工作流程。
問:《指導(dǎo)意見》在確定規(guī)范性文件合法性“誰來審”方面是怎么規(guī)定的?
答:在這次機(jī)構(gòu)改革前,省級以下地方人民政府或者辦公廳(室)印發(fā)的文件,一般是交由地方政府法制機(jī)構(gòu)審核；各級政府部門制發(fā)的文件,一般都是由本部門合法性審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核,也有些地方全部交由政府法制機(jī)構(gòu)審核,不同地方之間確實(shí)存在一定差異。機(jī)構(gòu)改革后,地方政府法制機(jī)構(gòu)和司法廳局重新組建,相應(yīng)地,原地方政府法制機(jī)構(gòu)承擔(dān)的規(guī)范性文件審核職責(zé)就由新組建的司法廳局承擔(dān)。
《指導(dǎo)意見》明確規(guī)定各級人民政府及其部門要明確具體承擔(dān)規(guī)范性文件合法性審核工作的部門或者機(jī)構(gòu)。具體來說,以縣級以上人民政府或者其辦公機(jī)構(gòu)名義印發(fā)的規(guī)范性文件,或者由縣級以上人民政府部門起草、報(bào)請本級人民政府批準(zhǔn)后以部門名義印發(fā)的規(guī)范性文件,由本級人民政府審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核；起草部門已明確專門審核機(jī)構(gòu)的,應(yīng)當(dāng)先由起草部門審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核。國務(wù)院部門制定的規(guī)范性文件,由本部門審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核。省、自治區(qū)、直轄市和設(shè)區(qū)的市人民政府部門制定的規(guī)范性文件,由本部門審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核,也可以根據(jù)實(shí)際需要由本級人民政府確定的審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核。縣(市、區(qū))人民政府部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及街道辦事處制定的規(guī)范性文件,已明確專門審核機(jī)構(gòu)或者專門審核人員的,由本單位審核機(jī)構(gòu)或?qū)徍巳藛T進(jìn)行審核；未明確專門審核機(jī)構(gòu)或者專門審核人員的,統(tǒng)一由縣(市、區(qū))人民政府確定的審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核。
問:為確保所有出臺的規(guī)范性文件應(yīng)審盡審,《指導(dǎo)意見》在完善審核工作流程方面作了哪些規(guī)定?
答:為解決報(bào)送材料不完備、報(bào)送程序不一致和審核時(shí)限不明確等問題,主要從三個(gè)方面作出規(guī)定:一是明確了起草單位報(bào)送合法性審核的材料要求。《指導(dǎo)意見》要求,起草單位報(bào)送的審核材料,應(yīng)當(dāng)包括文件送審稿及其說明,制定該文件所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策規(guī)定,征求意見及意見采納情況,本單位的合法性審核意見,以及針對不同審核內(nèi)容需要的其他材料等。二是區(qū)分兩種報(bào)送審核程序。起草單位直接將文件送審稿及有關(guān)材料報(bào)送制定機(jī)關(guān)辦公機(jī)構(gòu)的,制定機(jī)關(guān)辦公機(jī)構(gòu)要對材料的完備性、規(guī)范性進(jìn)行審查。符合要求的,轉(zhuǎn)送審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核；不符合要求的,可以退回,或者要求起草單位在規(guī)定時(shí)間內(nèi)補(bǔ)充材料或者說明情況后轉(zhuǎn)送審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核；起草單位直接將文件送審稿及有關(guān)材料報(bào)送審核機(jī)構(gòu)進(jìn)行審核的,審核機(jī)構(gòu)要對材料的完備性、規(guī)范性進(jìn)行審核,不符合要求的,可以退回,或者要求起草單位補(bǔ)充材料或說明情況。三是明確規(guī)定合法性審核時(shí)限。《指導(dǎo)意見》規(guī)定的5個(gè)工作日的審核時(shí)限是指的一般情況,即除了為預(yù)防、應(yīng)對和處置突發(fā)事件,或者執(zhí)行上級機(jī)關(guān)的緊急命令和決定需要立即制定實(shí)施規(guī)范性文件等情形外,合法性審核時(shí)間一般不少于5個(gè)工作日,為了提高審核工作效率,又作出最長不超過15個(gè)工作日的規(guī)定。
問:為有效解決行政規(guī)范性文件的合法性問題,《指導(dǎo)意見》對審核的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)是怎么規(guī)定的?
答:為更好地解決合法性審核標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、職責(zé)不清晰、責(zé)任不到位的問題,《指導(dǎo)意見》對合法性審核的內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)作了統(tǒng)一規(guī)定,明確審核內(nèi)容具體包括:制定主體是否合法；是否超越制定機(jī)關(guān)法定職權(quán)；內(nèi)容是否符合憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章和國家政策；是否違法創(chuàng)設(shè)行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政收費(fèi)等事項(xiàng)；是否存在沒有法律、法規(guī)依據(jù)作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的情形；是否存在沒有法律、法規(guī)依據(jù)作出增加本單位權(quán)力或者減少本單位法定職責(zé)的情形；是否違反規(guī)范性文件制定程序等。同時(shí),還要求審核機(jī)構(gòu)要根據(jù)不同情形提出合法、不合法、應(yīng)當(dāng)予以修改的書面審核意見。起草單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)合法性審核意見對規(guī)范性文件作必要的修改或者補(bǔ)充；特殊情況下,起草單位未完全采納合法性審核意見的,應(yīng)當(dāng)在提請制定機(jī)關(guān)審議時(shí)詳細(xì)說明理由和依據(jù)。
此外,《指導(dǎo)意見》還規(guī)定,不得以征求意見、會(huì)簽、參加審議等方式代替合法性審核,未經(jīng)合法性審核或者經(jīng)審核不合法的,不得提交集體審議決策,將合法性審核確定為規(guī)范性文件制發(fā)過程中的必經(jīng)程序,突出其重要性。
問:《指導(dǎo)意見》在整合各方資源、提升審核質(zhì)量和效率方面有哪些規(guī)定?
答:《指導(dǎo)意見》主要在創(chuàng)新審核方式,發(fā)揮政府法律顧問、公職律師和有關(guān)專家作用,做好與大數(shù)據(jù)技術(shù)和資源的結(jié)合等方面作出規(guī)定。關(guān)于完善協(xié)助審核工作方式。明確規(guī)定審核機(jī)構(gòu)可以根據(jù)工作需要,采用多種方式進(jìn)行合法性審核,提高質(zhì)量和效率。對影響面廣、情況復(fù)雜和社會(huì)關(guān)注度高的,要在書面征求意見基礎(chǔ)上,采取召開座談會(huì)、論證會(huì)等方式聽取有關(guān)方面的意見。要建立健全專家協(xié)助審核機(jī)制,充分發(fā)揮政府法律顧問、公職律師和有關(guān)專家作用。關(guān)于發(fā)揮審核信息化平臺作用。探索利用信息化手段推進(jìn)規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制建設(shè),完善合法性審核管理信息平臺,制定建設(shè)標(biāo)準(zhǔn),統(tǒng)一格式、文本等各項(xiàng)管理要求,做好與公文管理系統(tǒng)和政務(wù)信息公開平臺的銜接,實(shí)現(xiàn)電子審核一體化和平臺互聯(lián)互通。建立合法性審核臺賬,對已審核的規(guī)范性文件實(shí)行動(dòng)態(tài)化、精細(xì)化管理。建立合法性審核信息共享機(jī)制,充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)和資源,加強(qiáng)對審核數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析,推動(dòng)信息共享和整合,切實(shí)提高審核實(shí)效。
問:《指導(dǎo)意見》對各地區(qū)、各部門貫徹落實(shí)有哪些具體要求?
答:為確保合法性審核機(jī)制落到實(shí)處,切實(shí)發(fā)揮保障行政規(guī)范性文件合法有效的積極作用,《指導(dǎo)意見》主要從組織領(lǐng)導(dǎo)、能力建設(shè)、指導(dǎo)監(jiān)督等三個(gè)方面,提出了貫徹落實(shí)要求。一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。將各地區(qū)、各部門主要負(fù)責(zé)同志列為本地區(qū)、本部門行政規(guī)范性文件合法性審核工作第一責(zé)任人,要求各責(zé)任人切實(shí)加強(qiáng)合法性審核機(jī)制建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo),結(jié)合本地區(qū)、本部門實(shí)際制定具體落實(shí)辦法,細(xì)化貫徹落實(shí)具體措施,完善工作制度,明確責(zé)任分工和時(shí)間進(jìn)度要求,確保落實(shí)到位。二是注重能力建設(shè)。各地區(qū)、各部門要通過設(shè)立專門工作機(jī)構(gòu)或者明確相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)合法性審核工作,建立健全定期培訓(xùn)和工作交流制度,多形式開展業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)和經(jīng)驗(yàn)交流等途徑,不斷加強(qiáng)合法性審核人員正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè),認(rèn)真落實(shí)審核責(zé)任,確保合法性審核工作有部門承擔(dān)、有專人負(fù)責(zé)。三是強(qiáng)化指導(dǎo)監(jiān)督。要將規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制建設(shè)情況納入法治政府建設(shè)督察內(nèi)容,將規(guī)范性文件合法性審核工作納入法治政府建設(shè)考核評價(jià)體系,建立情況通報(bào)制度,對工作扎實(shí)、成效顯著的予以表揚(yáng)激勵(lì),對工作開展不力的及時(shí)督促整改,對工作中出現(xiàn)問題造成不良后果的依紀(jì)依法問責(zé)。各級人民政府對所屬部門、上級人民政府對下級人民政府要加強(qiáng)指導(dǎo)監(jiān)督,發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)糾正。審核機(jī)構(gòu)要建立健全統(tǒng)計(jì)分析、規(guī)范指導(dǎo)、溝通銜接、問題通報(bào)等制度,加強(qiáng)共性問題研究,定期向制定機(jī)關(guān)、起草單位通報(bào)本地區(qū)、本部門合法性審核情況和存在的問題,切實(shí)提高規(guī)范性文件質(zhì)量。
問:司法部在組織貫徹落實(shí)《指導(dǎo)意見》方面有哪些具體措施?
答:考慮到建立健全職責(zé)清晰、審核嚴(yán)格、程序規(guī)范、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)行高效的行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制,從執(zhí)法的源頭上確保合法有效,對“維護(hù)國家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威”,加快推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府,增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力具有重要意義。我們下一步,將做好以下幾個(gè)方面的工作:一是召開工作推進(jìn)會(huì),請工作做的較好的地方和部門介紹推廣有關(guān)經(jīng)驗(yàn)。二是開展業(yè)務(wù)培訓(xùn)。適時(shí)組織對各地區(qū)、各部門有關(guān)業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)同志進(jìn)行培訓(xùn)。三是加強(qiáng)指導(dǎo)監(jiān)督。督促指導(dǎo)各地區(qū)各部門結(jié)合實(shí)際,制定建立健全規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制的具體工作規(guī)則或者工作指南。四是開展法治政府建設(shè)督察。目前,全面推行行政規(guī)范性文件合法性審核機(jī)制建設(shè)工作已列入2019年法治政府建設(shè)督察任務(wù)。